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中国城市可持续交通的“新常态”

世界资源研究所可持续交通中心(官方博客:TheCityFix)的最新研究表明,新兴可持续交通的政策、技术或理念在全球的推广速度正在加速。例如,公租自行车大容量快速公交系统(Bus Rapid Transit, 简称BRT)等概念,自上世纪70-90年代提出以来,这两项概念已经分别在全世界近600个和150个城市得到广泛的普及。

但相比较之下,中国城市尚未处于可持续交通创新潮流的前沿,诸多创新的可持续交通解决方案,如拥堵收费完整街道低排放区等还未真正被纳入中国城市交通发展政策之中。实际上,由于制度差异、体制机制不同、技术水平的限制,公民和决策者接受度低,以及历史路径依赖等因素一直阻挠着新政策、技术或者理念在城市中得到接纳。所以,在任何一个国家推广可持续交通政策不能依靠简单的复制;这就注定了中国可持续交通发展需要走一条因地制宜的道路。

2014年10月15-16日在深圳举办的第四届中国公交都市发展论坛上,来自国内城市交通主管部门的领导、行业内知名专家、学者以及交通领域企业代表共同探讨了中国发展可持续城市交通的机遇和挑战。世界资源研究所根据论坛的讨论,总结出三个未来有潜力改变中国城市面貌的可持续城市交通发展趋势:以公交为导向的城市发展、与传统公交相补充的新型公交服务、市场为主导的公交信息智能化。

以公交为导向的城市发展

随着中国轨道交通的快速发展,通过轨道交通站点周边的公交导向开发(Transit-oriented Development,简称TOD),构筑高密度、高混合度,适宜于步行以及自行车和公交出行的城市空间,不仅可提升城市公共交通出行比例,也可带动城市轨道交通沿线用地的产业升级,提升城市经济活力和形象。

虽然国内城市中不乏TOD试点项目,如上海的莘庄TOD项目,但推广TOD并将TOD从概念转化成现实中,仍存在诸多规划制度、保障机制的阻碍。例如,轨道交通规划与城市用地规划脱节,往往在轨道交通规划后,未能对城市总体规划或控制性详细规划进行相应调整。另外,控制性详细规划也缺乏弹性,通常不允许对轨道交通站点周边用地提高开发强度或鼓励综合土地开发。此外,目前的规划过程仍然是政府主导的规划,缺乏代表市场的利益相关方参与,导致规划与市场需求的脱节,规划超前于市场的“空城”和“鬼城”问题屡见不鲜。这不仅影响房地产产业,也波及城市公共债务健康。

论坛专家建议,未来在国内城市推广TOD应围绕以下三点:一是在规划上,改进现有规划体系,尤其是整合交通规划体系与用地规划体系,使得二者能够相互调整;二是在体制机制上,促进各部门协调以及私营利益相关方参与TOD的规划;三是在法律制度上,加强法律制度的支撑(如土地使用权转让、土地储备制度等)。

最近,国家释放很多积极的政策信号,促进以公交为导向型的城市发展。例如,国务院办公厅于2014年7月发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》。相关的条款允许,铁路运输企业以土地作价出资(入股)、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让等方式,自主开发、转让或租赁铁路周边建设用地,以盘活用地的升值潜力,通过土地价值捕获覆盖高昂的铁路建设成本。

创新的公交服务

随着新型城镇化的加速,中国城市的公交出行需求将快速攀升;预计到2020年,全国日均公交出行需求量将增长至少一千万人次。与会嘉宾认为,仅仅依靠地铁建设无法满足急速上升的公交出行需求。未来的城市公共交通应是多模式、多层次、一体化整合趋势,以适应日益多元化的公交出行需求。

除地铁和常规公共交通之外,新型公共交通服务在国内城市正在逐渐崛起并得到推广。例如,BRT系统已经在21个中国城市顺利运营。事实上,不同的城市,BRT的设计也呈现多样化,如成都和厦门的BRT系统运行在高架路上层、济南的BRT系统运行在高架路下层、广州的系统则是运行在城市中心相对宽阔的主干道上、而宜昌的BRT系统则是运行于狭窄的城市次级道路上。正式因为BRT系统这种灵活性的特点,也使得其在实际操作中在车辆技术、系统设计以及运营管理上都存在各种创新的空间,适应于不同城市环境和区位,从而有潜力得到广泛普及。

另一种新兴的公交服务创新是所谓“定制公交”的商务班车服务。这种服务创新起源于北京,主要为相对高收入的通勤人群,提供高质量、高稳定性的“点到点”的商务公交服务,代替拥挤的地铁和可靠性低的常规公交。定制公交概念自引入后,由于线路灵活、规划和运营成本不高,已经在很多国内城市,如济南、上海等得到快速普及,其收入在未来也有交叉补贴常规公交运营成本的可能。

此外,租车共享(即carsharing)、拼车出行(即carpooling)等共享出行方式(shared mobility),随着法律制度不断完善,同时借助信息平台和市场的力量,在从初期的“非法经营”走向合法化,也在国内大城市中(如杭州、北京)逐渐扩大市场份额

公交信息智能化和市场力量

可持续交通概念、政策和技术的创新不局限于公共部门。多位论坛嘉宾强调,调动私营部门的创新力和资本,不仅能够提供“智能化”的交通解决方案,也能开启商业机遇,创造创业机遇,并完善公共政策。

特别是随着智能手机、智能公交卡在中国的普及,信息技术的普及有益于改善城市交通政策制定并提高公交服务质量。一些城市或机构,如北京、济南,正利用智能手机、车载GPS、公交卡,甚至上网数据,提取居民日常出行和活动的“大数据”,为城市交通政策决策提供参考。

此外,基于手机和大数据的信息技术也为私营部门开启了新的商机,同时带动城市经济和就业。例如,“滴滴打车”仅在两年时间里就占据了超过50%的市场份额,每天接受订单超过550万个。这些也充分说明私营行业的创造力在引领交通信息化发展上具有先天的优势。

但鼓励私营部门参与交通信息化创新型服务,充分发挥其创新优势,需要政府应采取适当市场激励措施,保证市场公平竞争,以及保障数据公开和共享机制。

今天,城市所采取的城市交通政策,将决定未来城市交通系统对经济发展、居民生活质量、空气质量和气候变化等多方面的影响。加速可持续交通政策、概念和技术创新在国内城市的推广,很大程度取决于地方城市是否具备高瞻远瞩的领导力、开放与接纳的思维,以及规范、公平的市场机制。如果城市选择可持续交通发展的路径,既需要城市领导者在制定交通政策中具有排除万难的前瞻魄力,也需要有因地制宜的理性,避免盲目跟风国内外城市而做出不切合实际的决策。

 

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