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海绵城市融资的中国经验

本文英文原载于中国日报非洲版 

绿色债券可用于促进社会资本投入具有气候韧性、以自然为本的项目。

中国的海绵城市项目为缓解城市排涝及应对洪水管理挑战提供了一剂良方,然而海绵城市以自然为本的基础设施建设取得融资却远非易事。近期,中国政府针对对政府和社会资本合作(PPP)模式的滥用加强了审查,也对海绵城市项目利用PPP取得融资产生了影响。但与此同时,绿色金融可能会为海绵城市建设提供诸多新机遇。

传统城市的道路、建筑、人行道均为不透水的硬化结构,人为干预了水的自然循环。与传统城市不同的是,海绵城市模仿并支持自然水循环。海绵城市采取以自然为本的解决方案——如雨水花园、绿色屋顶、人工湿地、透水性铺面等——实现雨水天然积存、减缓径流和雨水过滤。

这些水可以补给地下水含水层,或储存供未来使用。以自然为本的基础设施(即“绿色”基础设施)方案兼具与传统基础设施(即“灰色”基础设施)项目一致的功能,且多更具成本效益。因为下水道、混凝土渠道、管道排洪系统、水泵和处理厂等灰色基础设施往往功能较为单一,而绿色基础设施则能产生环境、社会和经济等多方面的协同效应。

2013年12月,习近平主席在中央城镇化工作会议上指出,要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。随后,政府出台了指导意见,要求到2020年,城市建成区20%以上的面积达到将70%的降雨就地消纳和利用;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到上述目标。

实现以上目标意味着要对现有城区进行改造,将海绵城市建设纳入新的发展规划。对此,中央政府将为试点城市提供为期三年的大额补贴,每年补贴金额高达4亿元(相当于5800万美元、5100万欧元、4600万英镑)至6亿元人民币。财政部、水利部、住房和城乡建设部确定的试点包括北京、深圳、重庆、福州、大连和上海等30个城市。这些城市已经开始制定规划、争取融资并开始实施海绵城市项目。

虽然中国中央政府向试点城市提供了巨额补贴,但补贴金额还远远不足以支持海绵城市建设。估算显示,每平方公里海绵城市建设需投资1亿至1.5亿元。首批16个试点城市在建海绵城市项目总面积已超过450平方公里。

地方政府必须寻找途径弥补资金缺口。一些地方政府也许可以提供足够的公共资金,但大多数城市需要通过吸引社会投资来支持海绵城市建设。但是,吸引社会资本进入以自然为本的基础设施项目难度较大。很多海绵城市项目并不能产生明确的固定资产或现金流,且许多效应无法简单地进行货币化衡量。尽管如此,撬动社会资本对于海绵城市项目的成功至关重要。实施海绵城市规划,地方政府就需要寻找创新的融资工具。

途径之一是建立政府和社会资本合作关系,为海绵城市项目的建设和运行提供资金。实际上,财政部为采用PPP方式的城市提供了额外补贴。但政府自此大幅加强了对PPP的审查力度,防止地方政府通过PPP项目超额发放贷款。虽然政府取缔不合格PPP项目本身并非针对海绵城市,但如果对PPP的新限制阻碍了社会资本进入海绵城市项目,就可能影响到海绵城市的成功推进。

尽管政府加强PPP项目审查可能会对影响项目融资,但中国近期绿色金融的发展也为海绵城市项目提供了诸多新机遇。

例如绿色债券可用于促进社会投资流入海绵城市项目等具有气候韧性的投资领域。近年来中国绿色债券市场发展迅速,2017年中国绿债发行量超过1000亿美元,今年将有望达到2500亿美元。中国已成为全球最大的绿色债券发行国之一。目前,绿债收益中仅有少量资金用于支持气候韧性或气候变化适应项目,用于支持以自然为本的基础设施的资金比重则更小。但一些已有案例可提供有益借鉴。例如,2016年华盛顿特区发行了2500万美元的环境影响债券,用于建设绿色基础设施、管理雨水径流和改善哥伦比亚特区水质;去年9月,中国国家开发银行发行了50亿美元的专题绿色金融债券,为长江经济带水资源保护提供融资。

途径之二是以“政府付费”的方式,由地方政府向社会投资者支付海绵城市项目提供的生态系统服务费用。海绵城市项目可修复生态系统,模仿自然水循环,从而为下游带来防洪、减淤、水净化等多重效应。这些都有利于减少水处理和设备维护成本。为环境服务项目付费是对上述效应的认可,并能激励上游实施此类项目。中国已有的再造林、水域管理等生态补偿项目经验,都可为海绵城市项目下的生态补偿机制建设提供指南。

作者:Lauren Sidner,世界资源研究所金融中心研究员

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