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国际CCS法律监管框架对中国的借鉴与启示

二氧化碳捕集与封存(CCS)被认为是目前唯一能够实现化石能源利用中二氧化碳大规模减排的有效技术。针对CCS技术发展以及项目开展,部分发达国家政府制定鼓励政策, 推动其产业化与商业化实践。与此同时,鉴于CCS项目的潜在环境安全风险,各国亦着重建立和完善CCS的法律监管框架,比如欧盟、英国、澳大利亚、美国、加拿大等国家和地区目前业已建立了CCS法律监管框架,并积累了相关监管经验。完善与清晰的法律监管框架及流程, 为促进CCS技术尽早实现稳定与安全发展提供了有效保证。中国要实现CCS在当下和未来的健康发展,建立清晰完善的CCS法律监管框架和体系至关重要。学习这些国家的监管制度、监管内容、监管程序,有利于帮助中国建立初期的监管框架,并指导先期的大型示范项目健康发展。基于此,本研究学习、梳理并总结了世界上CCS发展的主要国家的法律监管框架,以此为基础,结合中国现有监管体系框架进行有针对性的分析,并对中国建立和完善CCS法律监管框架提出了具体的建议。

执行摘要

本文共分为四个部分。第一部分简要介绍碳捕集、利用与封存技术/项目在国际与国内的发展背景,同时注明中国在开展CCS法律监管中面临的挑战。第二部分梳理了欧盟、英国、澳大利亚、美国及加拿大的CCS法律监管框架,甄别与明确在各国家和地区监管CCS法律框架中最关键,也是应最先关注的四大问题——CCS监管立法的路径选择,权利冲突的处理原则,以许可制为核心、以信息公开为保障的程序设定,以及关闭后责任制度。第三部分分别针对上述四大监管重点问题论述了国际先进经验对中国CCS法律监管框架的借鉴,并根据CCS的不同环节(捕集、运输、注入与封存),结合当前中国监管体系进行了具体分析并提出了相应的四点建议,即:区分CCS监管的不同环节选择不同的法律路径;突出确权、设置征询义务及发挥调节作用等原则解决所涉权利冲突;重视CCS事前、事中与事后监管相结合,完善CCS项目许可制度与信息公开制度;明确CCS项目关闭后责任主体与程序规则,填补全流程监管空白。第四部分针对前文归纳总结的法律监管四大问题,从不同的利益相关者角度进行了具体分析,指出为全面建立和完善中国的CCS法律监管框架,各个不同的利益主体应该做哪些努力。这些利益主体主要包括与CCS项目监管密切相关的法律/政策制定者、监管者与项目运营者。

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