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国内外经验视角下的城市群土地与交通规划

在城市集聚效应下,国内很多一、二线城市迅速成长,不仅在经济上为区域的增长引擎,也在地理覆盖上超出传统行政边界。然而,超出环境承载力的人口聚集以及高强度生产消费活动,既阻碍了区域经济增长、区域间公平发展,也催生严重的环境负外部性,如空气污染、城市蔓延、交通拥堵、土壤与水污染等。

这一问题在京津冀城市群尤为突出。京津冀城市群不仅在经济发展上仍需赶超长三角城市群(京津冀GDP占全国比重为10%,而长三角高达20%),其区域环境负外部性也已迫在眉睫。例如,北京市一般和严重污染天数占全年77%;在城市蔓延上,京津冀地区(县级上城市)的城区面积也从1990年至2013年翻倍增长,平均每十年增长速率超50%。同时,作为城市群中心城市的北京,其每人每月的拥堵成本已高达808元人民币。

根据2015年出台的《京津冀协同发展纲要》,北京将与其周边地区(含人口1.1亿、面积21.6万平方公里)打造协同发展的城市群。然而,人口增长、人口结构变化、产业布局重组以及出行需求增长,无疑将对经济社会发展与生态环境保护产生巨大影响。如何在协调发展的背景下,增强城市群的经济竞争,改善民生、保护生态环境,是京津冀乃至更多正在规划中的城市群亟需解决的问题。

一、交通先行的机遇与挑战

交通基础设施在中国城市发展历史中始终发挥着经济带动与区域均衡作用;在京津冀的交通规划中亦如此。通过“交通先行” ,京津冀将不仅打通断头路,加强区域间交通联系,也要打造以干线高铁、城际铁路、区域快线、地铁为支撑的四个层次的轨道交通网,提升交通效率。而值得注意的是,该战略首次将轨道引导城市发展作为主要发力点,借助高效密集轨道交通网引导城市用地与产业布局,以更好地化解城市群的通勤等交通出行问题。以交通规划和建设为先导,为实现京津冀一体化、经济提速和区域均衡发展提供了无疑最正确的解决方案,但其成功实施也需应对以下可能的挑战:

· 城市蔓延的挑战:结合土地利用政策引导,轨道交通建设往往会带来的住宅“郊区化”、土地粗放和摊大饼式开发等问题,加剧中心区的交通压力、推动房价上涨、侵占农地。此外,城市蔓延式扩张也会提升对基础设施的需求,形成“基础设施建设需求—城市扩张—创造新的基础设施需求”的恶性循环。

· 区域发展不平衡的挑战:交通系统的改善不必然带动落后地区的发展。事实上,如果落后地区的公共服务、基础设施与产业吸引政策不到位(如学校、医疗、公共服务等),交通的改善会可能带来虹吸现象,即吸引人群从城市群落后地区向优势地区转移,从而加剧中心城区的人口压力,并加速区域间发展不平衡。

· 交通出行效率降低的挑战:一方面,交通改善带来的郊区化和城市蔓延,会导致出行距离地不断延长。另一方面,在现有效率不高的公交网络边缘,接入市郊铁路,会为不堪重负的市内轨道系统带来更多客流,加剧换乘与车内拥挤,并延长出行时间。

因而,如何在交通先行战略下,结合用地与产业布局,最大限度地发挥交通基础设施对整体经济与社会发展的带动作用,提升巨额公共资金投资的边际效益以及社会经济投资回报率,是城市群发展亟待解决的问题。

二、他山之石

相似经济发展、环境保护、区域平衡的挑战,也同样困扰着很多城市群中的大型中心城市。这些城市群不仅以土地集约与精细化利用为基础,界定用地发展方向、限制城市蔓延,也侧重与土地利用相结合的轨道交通网络建设,既提升与新城的连通性,也注重缓解中心城市交通压力。

1. 集约与精细的城市土地开发控制

对于引导城市未来人口增长至郊区或新城,还是应该停留在城市中心,不同城市群受城市化阶段影响,有不同侧重。但越来越多的城市意识到摊大饼、粗放式城市化的弊端,因而在城市化的过程中,不仅强调对郊区化或新城开发的适度引导,也同样注重对城市中心闲置土地(或低效存量土地)的再开发。例如:

 

在上海,城市总体规划2040中提出实现规划建设用地规模“负增长”。为此:

· 生态保护作为硬约束:以水生态修复、土壤以及空气保护作为城市发展硬约束,定义城市开发上限和生态保护机制,倒逼城市由外延粗放式扩张,向内生式增长转变。尽管对房价影响存在一定争议,但为贯彻生态保护与土地集约利用,上海在“十三五”规划中果断锁定城市建设用地总规模于3185平方公里

· 盘活工业存量用地:在城市产业升级时间节点上,对低效、搬迁后的存量工业用地,以园区整体转型、变更用地性质、容积率奖励、节余土地分割转让等措施,促进社会企业参与,将存量工业用地开发转化为高密度、高混合程度以及附加产值的用途

· 设立新城规划标准:在新城的选址与人口规模上,不仅要与其社会经济发展定位相符,也与轨道规划运量相适应,且符合土地集约利用与紧凑布局的标准。

· 建立空间留白机制:通过对重要交通走廊、设施和项目的用地预留,规划战略性储备用地,为城市土地和空间规划提供灵活性。

 

在东京大都市地区(Tokyo Metropolitan Area, TMA),尽管对城市用地开发的约束不及上海激进,但旧城再开发与与以公交为导向的新城开发,均被视作促进经济增长、实现土地集约利用的重要措施。虽然在不同城市化阶段侧重不同,但二者对塑造东京的城市可持续发展起到了举足轻重的作用:

· 围绕枢纽节点的城市中心区系统再开发:2001年,日本内阁与东京都市区政府陆续通过设立都市再生本部,出台都市再开发法与相关政策,系统识别具有再开发潜力地区,给予税赋减免及公共补贴等,为有限且宝贵的城市再开发机会提供制度基础,极大推动了城市再开发项目。东京城市再开发项目多样,除了工业“棕地”与滨水景观区域的再开发,再开发项目也主要集中于交通枢纽与车站周边(如东京火车站丸之内地区、六本木站、汐留站等)。这些项目大幅提升了枢纽站周边容积率、用地混合程度、无缝换乘以及城市设计水平(尤其是步行系统)。在再开发项目带动下,城市既避免发达城市在郊区化浪潮下常见的中心区衰退问题,打造了中心区经济、文化与艺术的新地标,同时也通过保护自然植被水系、历史街区等,降低了高强度再开发对环境承载力的附加压力。

· 以公交为导向组织新城(或市郊)建设:无论是早期的多摩田园都市(Tama Garden City),还是如今的多摩新城(Tama New Town),以公交为导向的新城(或市郊)开发始终是城市发展战略核心。有别于无序蔓延,在私营铁路公司的带动下,人口增长与土地开发被集中到郊区铁路站点周边新城。为聚集人气,新城通常还配套完善的商业、教育、公共与娱乐设施等。此外,为给未来增长提供灵活空间,在新城规划中也会在有增长潜力的地区,战略性地储备用地、合理开发时序:随着人口逐步增长,不断扩容车站综合体或配套设施规模,并提升市郊铁路服务水平,使新城开发与人口增长速度相同步,从而化解新城的超前建设可能带来的各种负面问题。

2. 打造与土地利用结合、可扩展且高效的公共交通系统

随着城市群的发展繁荣,不仅客流量将攀升,出行时间与换乘也将不断增加。因此,在一味扩展公交系统规模与覆盖率的同时,如何保持并提升其效率和服务质量,也考验着城市群公共交通基础设施的规划与建设。作为城市群交通系统的骨干,轨道交通的规划对城市群起着举足轻重的作用。很多国际城市的城市群在轨道交通线网与运营规划中,将轨道交通与城市形态相结合,建立起高服务水平的系统。

例如,JR中央快线与JR总武线、东急田园都市线与东急大井町线,都是在客流量最高的区间相互平行设置或提供抵达目的地的其他路径,以分担客流。

 

特别是在人口规模相当的东京都市区,其在早期轨道交通规划时,不仅结合城市用地布局特点,打造了一个直达且高效的轨道骨架网络,而且在建成后也保留了扩容与升级的灵活性。例如:

· 紧密结合用地布局,提升城市中心至新城的直达服务:城市交通部门在轨道系统线网规划时,就从城市单中心用地布局为根本出发点,规划了与用地相匹配的“中心环线+多条放射性郊区线”的轨道交通骨架结构,实现了市郊主要居住区与市内主要就业中心(大部分集中于环线周边)的“直达”衔接,从根本上提升出行时间、减少换乘次数。在此基础上,城市也通过统一轨道制式标准以及改善运营组织,借助市内地铁加密的时机,实现与市郊铁路实现直通服务(through routes),使得郊区铁路可直接驶入新建的地铁线路,从而大幅减少换乘次数与枢纽客流压力

· 工程设计留有未来扩展可能性,灵活响应需求:东京的单中心用地结构刺激了对大容量轨道交通的需求,而轨道交通的建设也强化了城市单中心结构及住宅的郊区化。伴随而来的是客流量急剧增长以及对服务质量的更高要求。为此,城市除了增加发车频次外,城市主要采取了以下两种措施:一是对大多市郊铁路,随客流增长逐步实现轨道线路的“复线化”或增加车站越行线;二是对市内的轨道线(由于土地稀缺和土地拆迁成本高),则采取新建大站距、快行的平行线。这些措施不仅提升运能缓解车内拥挤,提供了多种服务水平(如各站停、区间、快行等等),更是最大限度地缩短出行时间。例如,由于有区间快行的服务,即便东京大都市通勤圈辐射半径70公里,大部分通勤人口出行时间也可控制于90分钟;而东急田园都市线从郊区终点到涉谷31.5公里,在急行时也仅需34分钟。同时,复线化与分流线也极大地拓展了系统运力,缓解车厢拥挤,其拥挤率从1975年的221%降至2004年的171%。

· 增加市郊铁路的同时,也着眼于提升市内轨道交通系统的运力:尽管1910年前后掀起的住宅郊区化浪潮推动了大规模市郊铁路建设,但随之产生的潮汐通勤也给中心区(东京23区)轨道系统带来巨大压力;据统计1960年,高峰期市内轨道车厢拥挤问题已格外严峻:以JR线为例,山手线拥挤率为299%,而总武本线更是高达312%。为缓解都市区人口与出行需求增长带来的压力,城市加大了市内轨道网密度,并提高服务水平。例如,自1956年后,东京的地铁系统迅速增长(见下图)。目前,东京23区内的轨道网(含地铁、铁路)长度达584.8公里,线网密度高达0.94公里/平方公里,远高于北京建成区0.42的网络密度,且仍在增长中。而在服务水平上,由于中心区客流量大于郊区(或新城)客流,城市不仅打通地铁与市郊铁路的直通服务,也通过增设中心区的区间服务,依据客流需求灵活地提升中心区运能。

三、对中国城市启示

中国城市群发展需扭转城市蔓延的惯性增长趋势以及对轨道交通网络规模的过度崇尚。

事实上,在概念上,城市群指商务出行或货运上的联系,其覆盖半径通常大于30公里。都市圈指的是城市内通勤的联系,其半径一般小于30公里。因此,在土地与城市规划上,如何控制城市快速扩张的通勤边界,避免其蔓延至商务边界;在交通基础设施的供给上,如何提升通勤效率、区分商务圈与通勤圈的不同服务水平,均是城市群规划中需统筹考虑的内容。

然而在现实中,告别城市摊大饼式发展并非易事。低成本、圈地式的土地财政,通常是高额轨道交通基础设施建设资金的主要来源。特别是京津冀未来计划建设的密集轨道网,如果不能探索创新投融资模式,提高资金使用效率,将可能加剧对土地财政依赖,导致城市进一步地蔓延。

尽管中国城市应避免盲目跟风国内外政策手段而做出不切实际的选择,但借鉴其他城市的经验与教训可降低试错的成本,毕竟城市群当下采取的政策将决定未来城市形态与交通系统对经济发展、生活质量、能源消耗和气候变化等影响。而以上城市案例可供京津冀借鉴的启示如下:

1. 由于京津冀地区生态承载力形势已十分严峻,需以生态承载力作为发展硬约束,界定城镇开发边界,并规划生态边界、提升生态发展的多功能性,如营造城市周边生态绿环,以发挥生态修复、预留城市通风廊道等作用

2. 借助“疏解非首都功能”的契机,加强对存量用地的开发,识别和储备再开发潜力区域(如主要轨道交通站点或枢纽),实现城市用地集约与精细化开发,并利用再开发契机,推动海绵城市建设、生态修复、可再生能源使用、地下综合管廊建设等,减少高强度再开发对环境承载力的附加压力。

3. 提倡“多规合一”以及跨部门协调机制,借助交通与用地的协调发展,实现“多规合一”,通过城市规划与交通规划的协调机制,真正实现轨道轨道与用地规划的结合。除了强化不同地域协作,京津冀一体化也是跨部门整合难得机遇,应在统一目标指导下,形成跨部门不同层级的统筹与协调机制,为交通与用地的协调发展奠定根基。

4. 在环首都地区建立统一的土地储备与调配协商机制。市郊铁路和新城在建设中,既要避免超前建设,也在轨道交通规划、土地储备与开发建设时序上,为未来人口与客流增长留有灵活余地。

5. 避免在现有低效轨道交通系统的边界接入市郊服务;尽可能将周边居住区中心与中心城市主要就业地区直接相连,降低换乘以及郊区客流对现有网络运力(以及现有超负荷网络换乘节点)的更多压力。

6. 借助加密中心区地铁网络(如增加平行线路)、改善换乘枢纽容量等措施,以承接未来更多的高峰通勤客流。

 

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