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成功的巴黎气候协议所需包含的四个方面

       四年前,全球各国承诺在今年12月达成新的国际气候协议。在巴黎气候峰会即将召开的这一年,人们比以往更强烈地感受、理解和意识到气候变化的影响。政府、公众、投资者和企业日益认识到气候变化带来的经济和社会后果,包括热浪、更剧烈的风暴、森林大火和海平面上升。同时,可再生能源利用不断发展且成本不断降低,说明全球向低碳经济转型只是时间问题。

       但问题依然存在:全球能否在今年12月巴黎大会上达成协议,加速向低碳经济转型,并达到一定速度和规模,避免产生最严重的气候影响?如何处理近200个国家的不同侧重点和国情?这一历史性协议将以何种面貌呈现?

       鉴于国际合作依然是全球应对气候变化的最大挑战,来自10个领先研究机构的一批世界顶级气候专家在两年前结成联盟,促进各方在巴黎气候谈判前加强对话。气候变革协议(ACT 2015联盟)召集了数百名政府、企业和民间社会的利益相关方并咨询他们的意见,旨在建立符合实际并具有雄心的路径,确保巴黎大会取得成果。

       该联盟在意见咨询和大量研究分析的基础上,为第一个全球通用的国际气候协议提出一套法律建议——《2015气候变化协议详述:法律文本及解释性备忘录建议》。该报告提出了未来协议关键要素的详细框架,平衡各国的观点和侧重点,旨在为各国谈判提供参考。

       ACT 2015联盟在协商一致的基础上提出愿景,认识到必须迅速降低温室气体排放、应对气候影响、支持各国向低碳和具有气候韧性的经济体过渡。这种独一无二的分析为气候谈判人员提供了独特工具,帮助其完成今年12月巴黎气候峰会之前和之中的复杂谈判。该报告就达成一个有雄心的协议所需的四个方面,提出了法律建议。

 

多边与国家自主决定

        气候变化行动要求对关键行动和解决方案达成国际协议,但毫无疑问2015年巴黎协议将深受国家决策的影响。为了在国家自主推动方式和多边规则及准则之间达成平衡,ACT 2015联盟专门制定了长期减排目标和长期适应目标。通过提出长期减排目标,该协议将向私营部门、公共部门和政府发出明确信号,表明低碳转型已经在发生。其中,该报告特别提出在本世纪下半叶尽快将所有温室气体净排放降低为零的长期目标。此外,由于破坏力极强的气候事件经常对最脆弱的经济、社会和地理区域产生冲击,该报告提出所有国家应统一开展集体行动,降低脆弱性,增强各地应对气候影响的韧性。

       为平衡多边规则及准则的减排量缺口,协议中应包含条款,规定各国以五年为持续改进周期,定期更新承诺。这一规定将鼓励各国在短期(5年)定期增强承诺。ACT 2015联盟的法律文本提出的改进周期适用于三个同等重要的政策领域:减排、适应和支持。

       该法律建议提出,应对所有国家规定具有法律约束力的义务,即制定承诺列表,从而在巴黎协议和国家自主承诺间建立明确联系并达成平衡。各国承诺列表将由《联合国气候变化框架公约》秘书处保存,并与协议一起公布。

 

普遍参与和公平

       各国之前已同意巴黎协议将在《联合国气候变化框架公约》框架下,对“所有缔约方适用”。由于各国处于不同发展阶段,因此要求协议既具有普遍适用性又保持公平性关键要素是一项艰巨任务。该联盟建议,三个持续改进周期应对所有国家适用,但每个周期适用各国的方式各不相同。这样,各国能根据自身能力和国情提出气候承诺和需求。同时,该协议将国家承诺与框架制定过程相结合,确保未来国际承诺的公平性。

 

行动与支持

       ACT 2015联盟在法律建议中将“支持” 定义为包括资金、能力建设、技术开发和转让的一揽子措施,而对这些措施应同时予以考虑。各方在这些问题上的观点非常分化,而且长期缺乏互信。发展中国家指出,多年来得到的支持不足且资金支持分配不平衡;发达国家则认为支持水平或许不足,但已有所提高,同时指出许多发展中国家缺乏有利环境和项目渠道有效利用资源。发达国家还强调由于自身国情很难提高捐赠金额,尤其是当前GDP水平相对较高的新兴经济体未被要求捐赠资金。

       显而易见,发展中国家需要清楚了解如何在巴黎气候协议达成之前实现发达国家在2020年前筹资1000亿美元气候资金的目标。协议本身的一揽子支持措施应向发展中国家提供足够明确的信息,并建立问责制,使发展中国家有信心实施其承诺的减排和适应措施。发达国家和GDP水平相对较高的其他国家应认识到向发展中国家提供支持的必要性,帮助它们解决和适应气候问题。因此,建议法律文本的支持条款包含健全的筹资周期,旨在建立动态进程,将资金需求与筹资挂钩。此外,协议也应鼓励所有国家调整国家法律和机制环境,推动气候金融和投资的转型和推广。

 

透明度和执行

       许多利益相关方都渴望了解各国在做什么以及它们是否能履行承诺。法律建议描述了衡量、报告和核查(即MRV)各国行动的流程体系。透明度能帮助各国建立互信,使投资者了解各国在减排、适应和支持方面的努力方向。在减排行动和支持的MRV方面,一些发展中国家表示还在努力执行哥本哈根和坎昆大会通过的较新要求,进一步改进框架或考虑补充要求还为时过早。但是发达国家却不能接受保持现状,这些国家对MRV和核算共同指南的生效时间持不同意见。ACT 2015联盟建议在今后5年中,《联合国气候变化框架公约》应借鉴现有体系经验。同时,巴黎协议应为MRV和核算框架打下基础,确保所有国家都有意在2020年后以统一的格式收集和报告最健全和透明的数据。此外,为使发展中国家充分参与改进框架,ACT 2015联盟建议,发展中国家应根据各国国情,提出新的资金支持、能力建设和技术转让要求。

       成功的国际气候协议将建立起各国“和而不同”的国际合作新形式。《2015气候变化协议详述:法律文本及解释性备忘录建议》将为谈判人员制定新协议提供有益观点。今后数周和数月,该法律建议将提供宝贵资源,促进各方在巴黎气候谈判之前和之中开展对话、达成共识。

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