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中国城市轨道加物业开发的本土化实践:深圳的启示

本研究以地铁加物业开发探索较为成熟、系统和多元的深圳为案例,通过深圳和香港地铁加物业开发的比较,对深圳地铁加物业开发,从融资体制、城市和轨道交通规划、土地出让到项目实施,进行了全方位的介绍和分析。

执行摘要

为了满足城镇化带来的用地和公交出行的巨大刚性需求,中国城市要在未来填补大量公共交通基础设施和城市建设用地的供给缺口。目前以政府直接资金投入(如土地出让金)和政府担保的信贷为主的轨道交通基础设施融资方式,不仅不能满足城市公共交通基础设施的建设需求,还会导致政府债务风险、城市蔓延、农地破坏等深层次问题。因此,中国城市需要拓展轨道交通基础设施的融资方式。在目前化解地方政府融资问题的众多融资方式中,地铁加物业开发模式有潜力成为新型城镇化融资与城市开发的新途径。该模式通过公共部门、轨道交通企业和开发商联合,对轨道交通基础设施融资、建设、运营与沿线土地进行综合开发,将轨道交通基础设施带来的土地溢价,补偿地铁建设和运营成本。对比公私合营等新兴融资策略,该举措不仅为城市公共交通基础设施建设和运营拓宽资金渠道,还能实现以公交为导向的城市开发并优化城市空间结构,避免政府过度依赖土地出让金带来的各种结构性问题。但对这一融资模式目前仍存在认识误区及管理和制度保障不到位的问题。本研究以地铁加物业开发探索较为成熟、系统和多元的深圳为案例,通过深圳和香港地铁加物业开发的比较,对深圳地铁加物业开发,从融资体制、城市和轨道交通规划、土地出让到项目实施,进行了全方位的介绍和分析。研究指出,成功地实施地铁加物业开发,既需要地方政府的政治决心、有前景的房地产市场和有实力的本地化技术团队,也需要政府从融资机制、规划、土地政策以及管理体制等方面,进行系统改革,提供制度土壤。建立以地铁加物业开发的融资机制,建议如下:政府出资规模和出资机制:地铁加物业开发未必是地铁建设融资的最佳选择,地方政府需明确政府参与地铁建设融资的指导原则,并在此原则指导下,根据地铁项目生命周期里的成本和收益,精确估算地铁项目的资金缺口,科学、灵活地确定政府出资方式(如地铁加物业开发、PPP或政府直接出资);政府土地出资机制:地方政府在地铁加物业开发确定土地出资规模等因素时,应保持项目投资回报率,以提高投资者积极性和控制项目成本,也需保障项目的公益性,不应单纯追求投资回报而损害项目的社会环境效益;风险机制:地方政府和项目公司需及早识别地铁加物业开发项目存在的风险,针对不同风险,形成政府和项目公司风险分担机制;政府和企业角色:鼓励私营资本参与地铁加物业开发,加强绩效合同的制度、执行和企业监管。完善与地铁加物业开发相适应的保障机制:首先,在国家层面,以对试点进行立法的方式,修订相关土地法规制度,允许轨道交通站点周边实行土地综合开发;在试点的基础上,提炼经验,通过系统培训、工具开发,广泛推广成功经验;在城市规划层面,建立以公交为导向的规划体系。其次,在地方层面,推动跨部门整合决策,形成地铁加物业开发的部门合力;改进地方城市规划和轨道交通规划体系,制定城市规划条例和规划指导意见,为实现公交为导向的开发奠定流程和制度基础;土地管理层面,加强分层出让,健全土地储备机制;出台系统性地方法律文件,松绑制度约束,使地铁加物业开发有法可依;提升地方技术团队力量。

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