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五问“十三五”规划对气候行动的意义

3月17日,中国正式发布了“十三五”规划纲要,指导2016-2020年国家经济和社会发展。中国在“十二五”时期取得的进展为“十三五”规划的制定打下基础;同时,“十三五”规划明确指出环境治理日益成为中国发展必不可少的组成部分。

“十三五“规划列出了应对气候变化、空气污染、水、城镇化等一系列可持续发展挑战的目标和措施。该规划提出纲领性目标和政策,将进一步推动中国向可持续发展模式转变并履行气候承诺。“十三五”规划中,中国能源和气候变化行动的重点在以下领域:

“十三五”规划关于能源和气候的重点有哪些?

中国计划在未来五年实现6.5%以上的经济增速,这就意味着中国的经济增长将越来越多地依靠服务业驱动——到2020年服务业占国内生产总值比重将从50.5%上升至56%,同时制造业将更具创新性、更加高效。与重工业和基础设施建设等传统增长引擎相比,服务业所带来的空气污染物和温室气体排放量相对较低。

 “十三五”规划设定了中国经济新一轮碳强度和能源强度目标。新目标是碳强度同比2015年降低18%。根据我们的估算,新目标意味着到2020年中国的碳强度将比2005年降低48%,超额完成在哥本哈根协定中承诺的40%-45%目标。这也是中国实现巴黎协议承诺(即到2030年将碳强度降低60%-65%)的第一步。该规划还包含将能源强度降低15%的目标,提出中国最发达的东部地区将率先达到碳排放峰值,并继续增加森林存量。

“十三五”规划首次对能源消耗控制提出量化意见,指出中国应将能耗限制在50亿吨标准煤当量以内。能源是碳排放的最大来源,因此限制能耗是中国履行巴黎承诺的重要组成部分。50亿吨应该是中国能耗的上限,因为有迹象表明2020年中国可以消耗更少的能源。近年来中国能耗增长放缓,通过采取节能措施,有望在减少能源消费的同时实现经济增长目标。

为何这些目标具有重要意义?

“十三五”规划的新目标强调:中国不再仅仅关注增长速度,而是重视增长质量。气候变化、空气污染能源安全等问题与中国的国家利益息息相关,将推动中国为实行可持续发展和采取气候行动做出努力。也有证据表明,中国的领导人认识到清洁能源的经济效益,同时也认识到经济继续保持高速增长需要新动力

为达到上述目标,“十三五”规划提出以下措施,包括控制电力、钢铁等能源密集型产业的排放量,建立全国统一的碳排放交易市场,对关键行业实施排放报告和核查制度,建立绿色金融体系等。该规划称,中国将积极参与全球应对气候变化行动,包括落实强化国家自主贡献、深化与其他国家的双边对话。这些措施将为中国和全球采取更有力的气候行动打下基础。

目前中国的气候行动进展还有哪些表现?

官方数据显示,中国已在“十二五”期间取得重大进展,超额完成了能源强度(下降18.2%)和碳强度(下降20%)目标。近年来服务业占中国经济的比重有所上升,并于2013年超过了制造业比重。2014年煤炭消耗增长出现停滞,钢铁、水泥等重工业产量开始下滑。此外,中国的清洁能源投资和风电、太阳能装机容量位居世界前列,使中国成为去年全球最大的太阳能装机国家。

规划是否包含所有细节?

“十三五”规划是一项总体规划,总领性描述了下一个五年的政策纲要。然而这一总体规划并不会包含有关低碳转型的所有细节。今后数月乃至数年制定的后续计划将为各省、各部门(如能源)提供更详细的目标和政策。

还有什么挑战

除上述碳强度承诺之外,中国的巴黎承诺还包括在2030年左右达到碳排放峰值并努力提早达峰的目标。中国虽然已取得一定进展,但在当前发展阶段将经济发展与碳排放脱钩还面临一系列不确定因素。例如,中国城镇化和汽车保有量增长都有可能带来排放增长。这需要中国采取提高建筑交通能效、减少能源需求(包括在规划中提出的高速铁路)等措施来抵消潜在的排放增长。

研究明确指出,各国当前的承诺,还不足以将全球变暖控制在2摄氏度以下并避免最恶劣的气候变化影响。世界各国曾在巴黎承诺,2020年前重回谈判桌对目标进行评估。如果今后五年中国能在应对挑战方面取得重大进展,届时就有更大的空间修改气候承诺。

中国是否可以为长期大幅减排打下基础,比确定其排放达峰的精确时间重要。为达到长期大幅减排的目标,中国正在制定和采取措施,包括限制煤炭和能源消费、提高能效、推动可再生能源部署和并网、向更加清洁的发展模式转型等。根据国家“十三五”规划而制定的能源及其他部门规划将为上述措施取得进展提供机遇。

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