公正转型-他山之石⑤ | 印尼：多元投融资机制并行，能源转型能否公正推进？

根据印尼政府向联合国气候变化公约组织（UNFCCC）提交的《2050年低碳和气候韧性长期战略》（LTS-LCCR 2050）文件，印尼计划在2060年前实现净零排放，并在其更新的国家自主贡献（NDC）中承诺将在2030年前无条件减少温室气体排放31.89%，有条件¹减排43.20%。为实现这些目标，印尼通过鼓励发展可再生能源、提高能效并加速燃煤电厂退役，以实现减排[3]。

印尼国家能源政策指出，2025年该国可再生能源发电比例从2021年的14%提高到23%，到2050年上升至31%[2]。为此，印尼在2022年9月颁布的第112/2022号总统条例《关于加速可再生能源电力供给》中对煤电退出和可再生能源替代提出要求，要求印尼国家电力公司（PLN）加速关停持有的燃煤电厂以及有购电协议的独立发电厂，并宣布印尼不再新建并网燃煤电厂。自此，除了政府规划和已在商业计划内的燃煤电厂以及工业区的自备电厂外，印尼将暂停新建其他燃煤电厂。

图1 PLN支持印尼2060净零排放的燃煤电厂退役路线图 

来源：PLN, 2021

按照资金体量和目前的进展情况，本文将聚焦印尼国内三个主要的能源转型融资机制。他们相互独立，但是又有所联系：

• 1 由多边气候基金联合多边开发银行推动的气候投资基金加速煤炭转型投资项目（CIF-ACT）《印尼投资计划》和亚洲开发银行能源转型机制（ADB ETM），以多边资金为主导；

图2 印尼目前主要的能源转型机制关系示意图

来源：作者根据公开资料整理

应G8和G20国家的要求，气候投资基金（CIF）于2008年正式成立。作为一家多边气候资金，CIF通过与六家多边银行²合作，以大规模、低成本和长期的金融解决方案帮助中低收入经济体制定应对气候变化的解决方案，解决单靠多边开发银行无法解决的融资问题。

目前，CIF总资产规模达111亿美元，已在72个中低收入国家开展近400个项目，累计出资额为75亿美元，预计撬动政府、私人部门、多边开发银行等其他机构投资621亿共同融资。从结构上看，CIF分为清洁技术基金（CTF）和战略气候基金（SCF）两大部分，分别提供技术咨询服务与资金支持，包括股权、赠款、贷款、担保和货币对冲等。

加速煤炭转型（CIF-ACT）投资项目建立在CTF下，总规模约20亿美元，主要用于推动特定国家燃煤电厂的提前退役，以赠款、或有赠款(contingent grants)、优惠贷款、股权和担保的方式投资[6]。CIF-ACT承诺，向印尼提供6亿美元的赠款和优惠贷款，用于撬动22亿多边开发银行和14亿美元私营部门的联合投资，推动印尼煤电厂加速退役和能源转型。主要参与方包括CIT、亚洲开发银行（ADB）、世界银行集团（包括世界银行和国际金融公司IFC，以下简称“世行”）以及其他多边或双边机构、印尼公共财政资金和私人资本。其中，CIF主要通过赠款和优惠贷款的方式为印尼能源转型提供政策框架和资金支持；ADB通过提供基于结果的贷款、可持续挂钩贷款、金融机构转贷、优惠贷款和商业贷款，与印尼政府、印尼国家电力公司、印尼能源转型国家平台和独立发电商合作，加速退役第一批燃煤电厂（共约1-2吉瓦），同时为扩大清洁能源部署提供融资；世行更加关注于公正相关投资，支持印尼燃煤电厂和煤矿的关停和再利用过程中的员工技能提升和矿山修复等。此外， IFC也会投资替代技术，如电池存储、光伏和辅助服务。

2 亚洲开发银行能源转型机制 ADB ETM

在2021年第26届联合国气候大会上，印尼与菲律宾两国政府与ADB共同宣布成立“能源转型机制”（ETM），加速东南亚地区国家从煤电向清洁能源的公正和可负担的转型。该机制采用混合融资机制，资金主要来自政府、多边开发银行、私营部门、慈善机构和其他长期投资。

运作模式上，ADB成立并管理能源转型伙伴关系信托基金，以捐赠或直接投资（股权及债务融资）的形式，通过以下两个渠道促进能源转型：

• 针对签署了长期购电协议的独立煤电厂，通过参股或投资指导其进行节能技改并逐步退役；

• 针对国有电力公司，为企业可再生能源项目提供融资。此外，亚行还向独立发电商或国有电力公司提供金融服务、政策法规（如碳信用）等咨询服务。

ADB重视与当地社区及民间社会组织的沟通合作，尤其是对环境和社会的评估，以降低附带危害，从而确保能源转型机制的每个步骤都符合ADB的公正转型承诺。ADB内部的公正转型委员会会参与该过程，并从产业多元性、气候和能源创新、劳工政策、社会系统改革、教育等多维度确保试点项目公正转型的延续性。

3 公正能源转型伙伴关系 JETP

2022年11月，在巴厘岛的G20峰会上，印尼宣布成立“公正能源转型伙伴关系”（JETP）。这一由印尼政府与国际伙伴集团（IPG）³共同启动的长期伙伴关系旨在于三到五年内利用赠款、优惠贷款、市场利率贷款、担保和私人投资的组合，率先调动200亿美元的公共和私人融资。其中，约100亿美元来自公共资金将由IPG成员筹集。欧盟和欧盟内的IPG成员国预计调动25亿美元资金，其中的10亿欧元将通过欧洲投资银行（EIB）提供支持符合条件的项目⁴，通过发展和整合可再生能源促进印尼电力系统去碳化。此外，欧盟将2500万美元规定用于赠款和技术援助[8]。另外，英国表示将捐资10亿美元，并由世界银行提供担保。美国、日本、加拿大、法国、德国、意大利、丹麦和挪威尚未公布具体捐资金额以及将如何使用[9]。

2023年2月，印尼政府和IPG成立JETP秘书处，设在印尼的能源矿产资源部，并得到亚行的支持，用于协调与JETP有关的内外部利益相关方。秘书处将在未来6个月内制定《全面的投资和政策计划（CIPP）》，明确如何实现温室气体减排目标和支持受影响的社区[10]。

4 能源转型机制国家平台 ETMCP

印尼能源转型机制国家平台（简称“国家平台”或“ETMCP”）是由印尼政府成立的资金平台，针对明确需要政府支持的能源转型项目，协调来自多边和双边机构、慈善机构及私人投资者的资金、技术和智力支持，并提供必要的财政资金支持。国家平台已建立四类合作伙伴，包括赠款伙伴、融资伙伴、知识技术伙伴和投资伙伴。

在治理架构上，国家平台的指导委员会将由财政部（MoF）、能源矿产资源部（MEMR）、国有企业部（MSOE）以及环境和林业部（MOEF）组成（见下图）。执行层面，印尼财政部直接管理的基础设施项目开发企业Sarana Multi Infrastruktur（PT SMI）是国家平台的秘书处和基金管理人，在项目层面对交易进行协调。PT SMI也是印尼唯一获得绿色气候基金（GCF）认可的实体。

作为CIF-ACT投资计划的一部分，印尼政府从亚洲开发银行获得金融中介转贷（FIL），通过国家平台将其借给PT SMI。亚洲开发银行提议将三种专门的贷款渠道扩展到能源转型机制国家平台：

• 商业联合融资以支持印尼国家电力公司的燃煤电厂加速退役计划；

• PT SMI共同分担可再生能源项目风险工具的备用贷款；

• 用于开发可再生能源基础设施的商业贷款。

能源转型机制国家平台预计不仅将从CIF-ACT相关的多边开发银行筹集资金，还将从其他私人资本筹集资金，包括主权财富基金、慈善组织和双边或多边捐赠。未来，碳信用收入也将作为额外的资金来源用于补充投资收益，所获得收益可回流成为新的资金进行投资。

• 1.   混合融资通过平台管理人PT SMI给出资金
• 2.   指导委员会为国家平台管理人确定项目重点方向
• 3.   国际平台根据路线图执行煤电提前退役
• 4.   财政部支持国家平台的融资模式
• 5.   根据《商业计划》通过清洁能源基金调动资金支持燃煤电厂转向清洁能源
• 6.  & 7. 能源转型机制产生的碳配额通过碳市场出售
• 8.   碳信用收入回收

1.与多边机构合作，通过研究和评估社会经济影响，确定公正转型重点：ADB和世行在印尼公正转型中发挥了极其重要的作用。2021-2022年，通过与印尼财政部紧密合作，亚行与相关部门和利益相关方进行了一系列访谈，通过《战略环境和社会评估》（SESA）并对退煤的社会经济影响进行分析，将退煤的影响进行量化，最终向印尼政府提出了公正转型的路线图和建议。接下来，PT SMI还将制定国家层面的能源转型下的公正转型框架、ADB ETM也会制定亚行的公正转型框架、以及针对具体燃煤电厂在资产层面的公正转型计划。此外，世行也进行了基线分析、利益相关方识别和财政分配分析。

图4：亚行和世行对印尼公正转型的持续支持

来源：《CIF-ACT印尼投资计划》

2.由财政部牵头建立公正转型的跨部门协调机制：印尼政府为确保公正转型做了一系列机制安排。明确财政部为公正转型的牵头方，并任命财政政策局（BKF）担任公正转型议题的唯一对接部门。之后，印尼财政部设立了能源转型指导委员会，与各个部委在公正转型方面建立跨部门协调机制。PT SMI作为印尼财政部所属企业和国家平台，也将起草印尼国家层面的公正转型计划。

3.通过财政和开发性资金提供资金激励：多家机构测算表明，印尼公正转型所需资金量巨大。如CIF-ACT曾披露其投资计划全部的资金共6亿美元，只占印尼所需资金的11%。而JETP承诺的200亿美元投资，目前真正明确的出资只有45亿美元。面对巨大的资金缺口，私人部门动力不足，需要财政和开发行金融通过财政补贴、风险分担、贴息等方式给予更多金融激励，撬动私人资本。

4.多个能源转型资金机制并行带来治理方面的潜在挑战：当下，参与到印尼能源转型中的资金提供方纷繁复杂，既包括多边开发性机构、也包括国际投资人、印尼国家主权资金、本土商业机构等。这些主体又各自形成了新的伙伴关系，使得利益相关方群体多样且复杂。目前，印尼国家平台秘书处设在财政部所管理的PT SMI，而JETP秘书处设在印尼的能源主管部门矿产自然资源部。不同机制之间如何有效衔接、确保资金的高效利用、保障社区和脆弱群体的利益、推动公正的转型、避免过度负债引起的“债务陷阱”等，都对印尼政府的能力提出了很大的挑战。(详见MGF气候政策和绿色金融季报）

• 注1：即得到充分国际资金、技术转让、发展以及能力建设等支持。
• 注2：包括世界银行、国际金融公司、非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲开发银行、泛美开发银行。
• 注3：国际伙伴集团由美国和日本主导，成员还包括加拿大、丹麦、欧盟、法国、德国、意大利、挪威和英国。
• 注4：该数额是欧洲投资银行愿意考虑承诺给JETP，前提是未来能在JETP关键政策方面达成一致共识，并建立合适的投资渠道(Lo, 2023)。作者根据公开资料整理。
• 注5：作者根据JETP技术工作组成员访谈整理。