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政策的温室气体减排影响评估:以北京市碳排放权交易试点为例

本研究运用世界资源研究所开发的两个工具《温室气体核算体系:政策与行动标准》和《气候政策实施跟踪框架》,对北京碳排放权交易体系试点进行了温室气体减排影响评估和执行情况跟踪。根据评估结果,对碳排放权交易与电力行业减排、排放抵消量的使用等问题进行了讨论,并进一步提出了对中国气候相关政策进行事前-事后影响评估和实施情况跟踪等建议。同时,评估还验证了WRI的这两个工具对中国政策的适用性和指导意义。

执行摘要

北京ETS自2011年11月正式启动试点以来,交易机制的研究和建立、配额发放、交易、履约等各项程序基本上顺畅有序地进行。本评估的结果显示,2013年至2015年,北京ETS带来41.0万吨、155.5万吨和290.0万吨CO2减排量,分别占基准情景CO2排放的0.60%、2.25%和4.19%,三年累计减排量为486.5万吨。北京ETS的控排要求逐年收紧,改变了评估边界内排放总量的变化趋势。实施ETS的政策情景中,重点排放单位2014年的排放已较上一年呈下降趋势, 扭转了没有实施ETS的基准情景中排放逐年增加的趋势。因此,ETS对于北京总体排放早日达到峰值有着重要的贡献。本文还进行了以下讨论:• 碳排放权交易体系和电力行业减排国家ETS机制可以考虑参考北京经验,将电力间接排放纳入ETS范围。从生产端而言,将电力生产纳入国家ETS,有助于采用市场手段促进减排。同时,北京的经验表明电力行业的排放配额需适度严格,才能充分释放其减排潜力。如何科学地设定发电行业的排放配额,使其既能充分释放不同装机容量和技术类型的减排潜力,又能保证发电企业的合理生存,是一个需要深入研究和反复测算的问题。 如果国家ETS将电力生产的直接排放和电力消费的间接排放同时纳入,意味着发电企业的CO2排放配额将同时对应用电企业的排放配额,从而使碳市场上一吨排放配额并不严格对应一吨二氧化碳排放量。这可能对将来中国和国际碳市场的衔接形成障碍。ETS制度设计应该针对这一潜在问题制定解决方案。• 碳排放权交易体系中碳抵消量的使用通过收紧审定和签发过程来减少碳抵消量(例如CCER),政府可以更灵活地管理配额价格。然后,这样的手段也有较强的行政色彩以及较大的不确定性和随意性,不利于碳市场参与者建立碳抵消使用量的预期。从长远来讲,需要从ETS制度设计的角度,主动避免出现允许使用的碳抵消量高于ETS减排量的情况,参考ETS政策的减排影响,采取减少排放配额或者调低允许使用碳抵消量的上限等措施。政策建议总体而言,本研究表明《政策标准》为气候政策的温室气体影响评估提供了简单易行的框架,在中国具有实用意义,《跟踪框架》为政策实施的跟踪提供了实用的具体指南。基于本次研究的结论以及这两个工具的运用经验,我们提出了以下建议。• 对主要能源政策和气候政策的影响进行系统性的事前评估在主要能源政策和气候政策的设计、制定和修订过程中,都应对政策的温室气体影响进行事前评估,估算预期产生的温室气体影响,了解政策发挥效果的内在机制,从而提升政策的可行性和有效性。政策的温室气体影响评估结果也可以与政策其他影响评估结果相结合,从而全面、客观地了解政策的“投入-产出”情况。• 政策影响评估应充分考虑现有或计划中的其他政策以及非政策因素的影响在政策影响评估中分析不同政策间的相互作用,有助于达到政策间协同,甚至相互促进的效果。除了对单个政策进行影响评估,我们还建议对不同政策组合进行温室气体影响评估,评估结果可以指导资源在不同政策间的分配,以获得最大化的气候和环境效益。此外,宏观经济等非政策因素也会对减排效果产生影响,应在评估时加以考虑。• 加强对主要能源政策和气候政策执行情况的跟踪,提高透明度对政策的实施情况进行监测,可以及时掌握各种投入的落实,各项管理职责的执行等情况,提高政策实施监测信息的透明度,从而可以帮助企业、社区等更好地了解和响应政策。• 对主要能源和气候政策的影响开展事后评估由于数据可得性、模型局限性以及其他不可预测的因素,政策影响的事前评估可能存在较大的不确定性,而事后评估则可以提供一个较为准确的结论,并为政策的持续改进提供建议。通过识别和跟踪政策实施的关键指标,掌握政策的实际执行情况,可以为政策影响的事后评估积累数据。我们建议将政策的事后评估作为政策全寿命周期评估的重要一环,以此来总结政策设计和实施的经验,全面提升政策的科学性和有效性。

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