多边开发银行(MDBs)是公共气候资金的主要来源之一。通常每年6月到8月,MDBs会发布《年度气候资金联合报告》,披露上一年的气候资金情况。相较于往年,今年的报告延后至10月中旬发布,篇幅更长,内容也更为繁杂,且报告中缺乏了部分关键的数据,甚至没有公布气候资金总额。

自2016年起,世界资源研究所(WRI)每年都会对MDBs的年度气候资金联合报告进行分析解读[1][2][3][4][5]。今年,我们也一如既往对全球主要MDBs发表的2021年气候资金联合报告进行了观察分析[6]*。由于在统计方法上做了一些调整,且各报告在不同程度上存在关键数据的缺失,今年的分析较往年难度有所增加。

 

注:自2019年的联合报告起,多边开发银行改变了他们对国家的分类方式,这在一定程度上加大了评估难度,即评估气候资金对UNFCCC框架下“每年1000亿美元”的目标所做出的贡献(见图示)。我们尽可能对数据进行了调整,以便与之前的发展中国家分类一致。


MDBs对国家分类方法的调整

MDBs自2019年起在联合报告中采用世界银行基于收入的国家分类体系,即分为“低收入”,“中等收入”和“高收入”国家。这与其在2018年及之前的报告中采用的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)框架下“发达国家或转型期经济体”和“发展中国家”的分类方式不同。这两种分类方法存在交叉:UNFCCC框架下的“发展中国家”包括一些世界银行归类为“高收入”的国家,而世界银行定义的“中低收入国家”则包括部分UNFCCC框架下的“发达国家或转型期经济体”。

非洲开发银行(AfDB)、亚洲开发银行(ADB)和美洲开发银行集团(IDBG)的数据基本没有受到影响,因为它们只向UNFCCC框架下的发展中国家提供资金。欧洲复兴开发银行(EBRD)、欧洲投资银行(EIB)和世界银行(WBG)的数据则有所不同,因为这些银行向部分UNFCCC框架下的发达国家提供资金,造成了81亿美元的数据差异。根据目前的定义,2021年MDBs对低收入和中等收入国家提供的气候资金为507亿美元,但根据以前的定义,2021年MDBs对发展中国家提供的气候资金为589亿美元。

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UNFCCC和世界银行的国家分类体系间差异

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2016-21年MDB向发展中国家提供的气候资金

 

2021年:三大成就

1)流入发展中国家的气候资金创下新高

相较于2020年发展中国家获得的气候资金支持规模有所缩减,2021年气候资金的增长可以说是令人欣慰。2021年,MDBs向低收入和中等收入经济体投入的气候资金总额达507亿美元,与2020年相比增加了127亿美元,增长33%,投入UNFCCC框架下的发展中国家的气候资金总额为589亿美元,增加了135亿美元,增长30%

2019年,在由联合国秘书长主持的气候行动峰会上,MDBs发表了一份联合声明,表示将在2025年前对中低收入国家的气候资金增加到500亿美元,其中180亿美元用于气候适应[7]。从最新的气候资金报告来看,这一集体目标似乎已经提前四年实现了,同时离气候适应资金的目标也已非常接近。

比2019年新冠疫情爆发前相比,2021年的气候资金增加了92亿美元(增长22%),流入发展中国家的气候资金增长了124亿美元,涨幅达27%,仅略低于2016年至2017年的28%。然而,2021年发展中国家的平均通胀率为5.9%,而2017年仅为4.5%,预计2022年的平均通货膨胀率将达到9.9%,因此确保气候资金的增长跟上价格上涨的速度尤为重要[8]。

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2019-21年MDB气候资金流向

2)气候资金所占MDBs总业务份额恢复至疫情前水平

从2020年开始,气候资金的增长速度超过了大多数MDBs总业务的增长速度。与2020年相比,世界银行对发展中国家提供的气候资金总额增加了近30%,比其总业务量增幅18%高出11个百分点。气候资金在其总体业务的平均份额从2020年的31%增长到2021年的41%,略低于2019年42%的平均水平,这表明气候资金在MDBs总体业务中的份额已经恢复到新冠疫情爆发前的水平

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2016-21年MDB气候资金占其总业务的比例

3)所有MDBs均已设定2020年后气候资金目标

新开发银行(NDB)今年首次设定了气候资金目标,即在2022-2026年间将资金总额的40%用于气候领域;亚洲开发银行(ADB)虽然似乎无法实现其十年中期目标,即在2019-2024年间实现累计提供350亿美元的气候资金,但却提高了其长期目标的“雄心”——将其2030年的长期目标从累计800亿美元提高到1000亿美元。不过,气候资金目标的强化和实现并非易事,需要银行整体一步步进行相应的变革,因此,这个新数字目前更像是一个愿景,而非官方目标。亚洲基础设施投资银行(AIIB)也提出,到2030年累计气候融资批准额将达到500亿美元。目前其他MDBs还未制定长期目标。

2021年,欧洲复兴银行(EBRD)实现了其50%的绿色金融的目标。伊斯兰开发银行(IsDB)去年承诺将31%的投资用于气候领域,非洲开发银行(AfDB)表示优先考虑气候适应资金,并将64%的气候资金分配给发展中国家,这一比例在MDBs中是最高的。

MDBs气候资金目标

MDBs气候资金目标

 

2021年:三大不足

1)撬动私营部门资金持续下降

多年来,MDBs一直在讨论要进一步撬动私人资金,但却进展寥寥。2021年数据显示,MDBs每提供1美元气候资金,仅撬动了0.25美元的私人资金,相较2020年的0.26美元有所下降*[9](*数据已经对多个多边开发银行共同资助同一项目的情况进行调整,以避免重复计算)。即便将MBDs的私营部门包含在内,世界银行集团(WBG)和国际开发银行集团(IDBG)仍表现得不尽人意。

虽然国际社会普遍认为,需要将私人资金从危害气候的活动转向清洁、有韧性的投资,但对于MDBs如何以最好的方式实现这一目标,仍存在较多争议

目前,贷款仍然是MDBs投资组合中的主要方式,占其2021年气候资金总额的71%。MDBs可以更好地利用日趋多元化的金融工具,如担保,以鼓励私营部门的投资。MDBs倾向于用公共资源作为交易优惠来激励私人投资者。社会公益性投资的公共补贴当然可以发挥作用,除此之外,值得考虑的是,MDBs是否应该在政策、法规和税收的改革创新方面为政府提供更多支持,以撬动更多的私人资金。

此外,MDBs的政策建议可以更多地关注政府对污染活动进行监管的能力建设,提高政府的税收水平并投资于气候行动[10]。美国和欧盟等发达经济体正逐步地接受绿色产业政策,将其作为实现快速、公正转型的最有效的方法,发展中经济体也应获得同样的机会,走上气候繁荣之路。

 

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2021年MDB向中低收入国家提供每美元气候资金组成

2)向最脆弱国家提供的气候资金占比首次下降

根据《巴黎协定》,小岛屿发展中国家(SIDS)和最不发达国家(LDCs)尤其易受气候变化不利影响的冲击。最不发达国家的人口约占全球人口的13%,却占全球因气候相关灾害而死亡人数的69%[11]。政府间气候变化专门委员会(IPCC)预计,由于不利的气候影响进一步限制了SIDS进行气候适应性的选择,这些国家在不断加剧的气候危机之下将变得更加脆弱[12]。

2021年,MDBs对SIDS和LDCs提供的气候资金总额比2020年增长了13亿美元,增长14%,但这一增速没有跟上向发展中国家提供的总体气候资金的增长速度。向SIDS和LDCs提供的资金占对发展中国家气候资金总额的比例在过去四年稳步上升,从2016年的12.6%上升到2020年的22%。然而,在2021年,该份额下降到19%。自新冠疫情爆发至今,全球极端贫困人口规模持续扩大,因此继续提高流向最脆弱国家的气候资金份额对于MDBs消除极端贫困的使命就显得愈发关键。

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2016-21年MDB对LDCs和SIDS提供的气候资金 

3)部分MDBs仍在投资化石燃料

 

尽管包括国际能源署(IEA)在内的各项研究已基本达成共识,认为开发新的煤炭、石油和天然气不符合《巴黎协定》将温升控制在1.5℃的目标,但一些MDBs仍在继续投资化石燃料,削弱了其气候资金的正面效益[13]。

目前来看,许多MDBs没有像报告气候资金那样详细报告其对化石燃料的投资。根据国际石油变革组织(OCI)收集分析的数据,MDBs在2021年为化石燃料项目提供了46亿美元的资金,比2020年增加了6.66亿美元[14]。这个数字还不包括大多数的间接支持(如对资助化石燃料的金融中介机构的贷款),也不包括基于政策的贷款,这种贷款通过规制改革反而鼓励了化石燃料生产[15]。

OCI的数据库显示,2021年,MDBs对化石燃料的承诺没有充分考虑能源可及的需求。IsDB 集团对单个项目的融资数额最大,提供了45亿美元的银团贷款,为期三年,用于从沙特阿拉伯向巴基斯坦进口原油、石油产品和液化天然气(LNG)[16]。紧随其后的是世界银行,为乌兹别克斯坦的一个液化天然气厂提供了为期20年、金额近10亿美元的担保,该厂还从EBRD获得了2亿美元的贷款,并从AIIB获得1亿美元的配套贷款[17][18][19]。甚至在能源政策最进步的EIB,也在2021年批准了总计7500万美元的贷款,用于在北马其顿和希腊之间建设一条123公里的液化天然气管道。

MDBs的股东,包括发达国家和发展中国家,一致呼吁国际公共资金停止对化石燃料的支持,并将这些资金转向清洁能源[20]。鉴于大多数MDBs已承诺在2023年至2025年间所有的新活动与《巴黎协定》保持一致,他们的量化报告不应仅仅是气候资金,还应包括化石燃料资金,以使公众了解每个机构的净气候资金[21][22]。鉴于《巴黎协议》的原则必须应用于多边开发银行的所有活动,这些规则也必须延伸至间接融资模式。

 未来:紧迫性

1)MDBs应重新审视其气候资金目标的雄心

MDBs已经提前四年实现了其2025年气候资金的集体目标,但气候资金的缺口仍在不断扩大。MDBs是时候审视、重新评估并提高其集体目标了。同时,一些MDBs尚未实现其气候资金目标,需加紧努力跟上步伐。鉴于发展中国家的气候资金需求仍有很大缺口,已经实现其目标的MDBs应考虑制定更具雄心的目标,以保持这一势头。

2)MDBs需增加气候适应资金

向中低收入经济体提供的气候适应资金的绝对数额在2021年达到176亿美元,比2020年增长了43亿美元,增幅32%,几乎提前四年实现了MDBs2025年180亿美元的集体目标。然而,由于发展中国家气候适应成本估计为每年700亿美元,预计到2030年将上升到1400-3000亿美元这远远不能弥补气候适应资金的缺口以及发展中国家避免气候变化对经济和人类的严重影响所需资金的缺口[23]。《巴黎协定》的目标是实现气候适应资金和气候减缓资金的平衡,并承认发展中国家的气候影响日益严重且不成比例这一现实,MDBs应加快促进对气候适应的投资。

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2021年MDB在气候减缓和气候适应投入的资金

3)数据透明度有待提高

联合报告的数据由MDBs发布,没有经过第三方的独立核实。MDBs没有公布对逐个项目进行气候资金评估的细节,这种缺乏透明度和信息披露的做法降低了可信度,增加了报告过度或不足的风险。

例如,乐施会(Oxfam)发现,世界银行(包括国际复兴开发银行和国际开发协会)报告的2020年的气候资金数额可能会有上下高达70亿美元、约40%的偏差[24]。提高透明度,进行第三方核查,可以大大增加MDB气候资金数据的可信度。此外,年度联合报告的格式和数据的频繁变化,也使得对长期趋势的评估充满挑战。

MDBs应以统一连贯的、明确的方式报告其年度数据。如果对统计的范围或格式进行了更改,则应该明确表明其影响及其与以往报告的可比性,并公开具有可比性的历史数据集,以加强报告的公共责任性和可评估性。