提到油气主要生产地,大家或许总是容易先想到美国德克萨斯州或沙特阿拉伯。但事实上,全球近半的石油和天然气来自中等收入的发展中国家。这些国家的经济状况与石油天然气的价格波动密切相关,且其它自然资源较少,因此整体上较难摆脱对化石燃料的依赖,跟不上全球能源转型的步伐。

根据目前各国的气候承诺,全球温升仍在朝着在2100年前上升2.5℃的方向发展,且油气需求尚未下降。国际能源署(IEA)发布的《2022年世界能源展望》显示,为了实现净零排放和1.5℃温控目标,未来30年全球石油需求可能从9500万桶/日减少到不足2500万桶/日。同时,天然气需求预计将从42000亿立方米减少到12000亿立方米。气候脆弱国家和其他各方也需要持续减少对化石燃料的依赖

油气

图源:pixabay

能源转型有助于实现全球气候目标,能为环境、社会和经济带来三重红利。但是,许多国家在转型时也面临着重大挑战,包括如何在实现经济多样化发展的同时减少对油气收入的依赖(这些收入往往用于支持国家公共部门的服务、项目和就业);如何支持那些直接与间接依赖油气行业维持生计的人群等等。

如何减少转型带来的成本上升对工人和社区的冲击?如何应对中等收入国家因油气生产收入缩水导致的政府收入下降?哪些政策可以助力摆脱油气行业、实现公正转型?

世界资源研究所(WRI)的最新研究《油气行业公正转型:支持中等收入国家工人和社区免受转型冲击影响》(简称《研究》)针对这些挑战提出了解决方案,助力中等收入国家推动能源转型进程。

推动煤炭行业之外的公正转型

逐步减少石油和天然气生产是实现能源转型的必经之路。这对于中等收入国家(全球48%的石油和52%的天然气生产者)来说非常困难,因为他们的经济往往不够多样化,油气生产在这些国家的出口和政府收入中占比颇高。

三图:中等收入国家对石油和天然气依赖程度

油气收入
燃料出口

 

石油租金

资料来源: Coffin et al. 2021, World Bank n.d.a, World Bank n.d.b.

摆脱油气的公正转型需要国内外的资金支持。南非、印度尼西亚、越南等国近日加入的公正能源转型伙伴关系计划(JETP),以及一些由七国集团(G7)和其他国家主导资金承诺都是资金支持公正转型倡议的例子。然而,在南非的全球首个公正转型倡议的金额还不足以支撑其完全转型,同时人们对JETP倡议也还疑虑尚存,担忧转型的“公正”元素究竟能吸引多少资金。需要指出的是,虽然这些倡议都强调减少煤炭使用,但它们迄今并未对油气部门的公正转型给予足够关注。尽管科学研究和政策讨论已一再证明和强调,欲实现全球气候承诺,就必须摆脱油气工业,但目前也只有哥斯达黎加、丹麦、法国和瑞典等少数国家采取了行动

较富裕的国家应率先行动,逐步淘汰油气生产,这一点毋庸置疑但中等收入的油气生产国也应行动起来,及时规划其公正转型进程。俄乌冲突及其衍生的地缘政治变化加剧了全球油气市场的持续动荡,国际社会对不明朗的气候变化形势依然忧心忡忡。但同时我们也看到清洁能源技术在不断突破和进步,油气需求预计在未来几十年内将持续下降。如果各国能越早开启清洁能源转型,并且考虑到转型过程中受影响群体,就能越快建立起更可靠、更稳定的经济收入来源。

公正转型

在南非,像这样的露天采煤坑口正逐渐淘汰。作为该国公正转型能源伙伴关系的一部分,数个国家同意提供资金,支持南非摆脱煤电的公正转型。 摄影:Sunshine Seeds/Shutterstock 

 

油气行业公正转型面临的挑战

若公正转型无法实现,国家和地方政府、社区和工人都将面临巨大挑战。《研究》列出了生产油气的中等收入国家因化石燃料收入下降或将引发的几重风险:

●降低政府提供教育、医疗和硬件基础设施等公共服务的能力

大多数中等收入国家在社会性项目上的预算本就有限,往往无法惠及最底层的贫困人群,难以减少不平等现象。油气行业收入减少,可能会迫使政府进一步减少这方面 的投入。例如,为了应对2014年的油价暴跌,安哥拉缩减了包括50亿美元电力普及项目在内的基础设施的支出规划,墨西哥的公共支出也削减了85亿美元。

●减少地方政府收入,影响为地方社区提供服务的能力

许多中等收入国家地方政府的大部分资金来自国家政府的转移支付,多用于投资地方社会经济长期发展。油气收入缩水或削弱地方政府服务当地社区、推动积极发展的能力。

地方政府收入

 

●公共部门就业萎缩

在许多中等收入国家,公共部门就业在正规就业中占比较高,比如阿根廷和墨西哥的公共部门就分别雇用了其国内约17%和12%的正规劳动力。在非洲大部分国家,政府支出中用于政府雇员薪酬的比例在30%至50%之间。油气收入的下降可能对政府薪资支付能力产生负面影响,并危及公共就业的可持续性。在新冠疫情与石油价格的双重冲击下,尼日利亚的卡杜纳州政府在2020年对公务员和任命的官员分别减薪25%和50%。

●损害弱势消费者权益

化石燃料补贴在很大程度上受到石油价格的影响,每当石油价格下跌,政府就会削减补贴。化石燃料补贴不仅成本高、效率低、有害环境,且过于惠及富裕阶层,因此改革和取消化石燃料补贴势在必行。然而,突然取消这些补贴会对弱势群体产生更加负面的影响,因为他们可能无力支付所需的燃料。

 

如果没有足够的政府支持,油气行业的长期转型也将直接或间接导致该行业的工人工作不稳定。虽然相关数据有限,我们难以确定中等收入国家有多少工人会受到能源转型的影响,但《研究》分析显示:

● 石油和天然气生产的直接就业影响相对较小,间接影响更大。例如在2020年,尼日利亚油气行业大约直接雇用了18700名员工,同年墨西哥的国有石油公司PEMEX雇用了125735名职工。如果考虑到间接就业(油气行业供应链的就业)和衍生就业(油气行业从业人员购买其他商品和服务产生的就业),整体就业影响可能更大,特别是对附近的社区。

● 油气工人多为合同工,工资低且工作条件危险。在最近对油气行业劳动力的调查中,33%的调查对象是合同工,41%是长期工,26%目前处于失业状态。如若油气行业越来越依赖合同工,就需要安排政策部署,让他们参与到公正转型的讨论中。

● 油气行业工会覆盖情况差异巨大。相对而言,加入工会的工人在转型期可能会得到更多的关注和支持,但油气行业工会覆盖率因地区和工作类型而异。油气行业更成熟的国家(如墨西哥和尼日利亚)的工会化水平往往比新兴生产国更高。但即使在油气行业更成熟的国家,工会覆盖情况也可能存在差异。例如在墨西哥,PEMEX的员工是有工会的,但该国的国际石油公司雇佣的主要是没有加入工会的合同工。

● 油气行业的薪酬往往高于需要同等教育和技能的其他行业。在未来几十年,随着油气行业的萎缩,中等收入国家的这些相对高薪的岗位将会消失,从而影响当地经济。对于这些之前依赖油气行业的地区来说,很重要的一点就是要确定哪些替代行业可以在工资薪酬、工作保障和其他方面把以前的油气行业从业者吸引过来。

● 油气行业很少直接聘用女性员工,但该行业间接创造的就业中女性员工占比较高。从更大的范围上看,油气行业衰退造成的经济影响或对女性职工造成更严重的负面冲击。因此,讨论公正转型和经济多样化时需要关注女性就业群体,如改善妇女主导产业的工作条件,重构当地的就业机会以促进性别平等,并确保家庭和社会中赡养工作的公平分配。

油气

墨西哥湾地震勘探船上的海上油气工人。如果考虑到油气行业的间接工作和衍生工作,能源转型将对就业造成巨大影响。摄影:jbutcher/Shutterstock 

 

实现公正转型的关键决策考量因素

公正转型无法一蹴而就中等收入油气生产国的决策者应该现在就着手制定政策规划并采取相应措施:

1. 探索实现经济多样化。依赖油气收入的中等收入国家可以发展诸如制造业、农产品加工等新兴行业,实现经济多样化。发展清洁能源产业也能带来大量的经济发展机遇和就业机会。但需要注意的是,在化石燃料衰退的地区发展清洁能源产业是否可行,需因地制宜考量。此外,环境修复以及封堵废弃油气井等减少甲烷排放的措施,也可为当地工人提供短期的就业机会。

2. 制定积极的、长期的、因地制宜的发展规划。政策制定者的首要任务是获取石油和天然气工人的人口、工资和技能有关的数据,了解哪些工人将受到最大的影响,以及影响的规模和范围,并且知悉可能受到转型影响的地区和社区的经济情况;其次,在转型的进程中,所有利益相关方需要制定包容性规划,特别是要考虑到油气部门的具体情况,以及间接就业、衍生就业和大量合同工对当地社区的巨大影响;此外,获得工人支持也非常必要,包括支持提前退休或针对新岗位的技能培训。

在尼日利亚,尼日利亚劳工大会(非洲最大的工会之一)和环境权利行动-尼日利亚地球之友(Environmental Rights Action-Friends of the Earth Nigeria )已经组成联盟,向政府和企业宣传公正转型对石油和农业部门从业人员的必要性[13]。

3. 建立稳健的融资机制,为转型提供资金。各国政府的专项资金一般来自对化石燃料的专项税、补贴改革和利益再分配,石油和天然气行业需要支付用于支持工人、社区转型、污染土地环境修复等多方面的费用。这些专项资金可为转型提供可靠、稳定的支持。各国政府应及时、尽快地帮助地方政府提前规划,改善其财政收入管理。经济景气时期,各国政府必须鼓励地方政府将油气收入投入到人力资本、社会资本和物质资本的建设,支持地区经济多样化发展。比如厄瓜多尔和印度尼西亚就将自然资源开采的部分收入和税收用于支持教育和环境恢复。此外,决策者还应该考虑加强社会保障网,以便弱势群体和社区能够安然度过经济衰退期。

4. 调动国际资金和技术支持。虽然有的中等收入国家能利用国内资金支持公正转型政策,但来富裕国家和国际金融机构的资金及技术援助仍十分必要。多边开发银行可以在其中发挥重要作用。欧洲复兴开发银行的“公正转型倡议” 和气候投资基金发起的20亿美元的“加速煤炭转型计划”都是很好的例子。这类倡议目前的重点是煤炭转型,日后也可扩展到油气行业。

迈向更清洁、更美好的未来

石油和天然气不会在一夜之间退出发展舞台,但其前景暮色已现。那些严重依赖石油和天然气的中等收入国家以及一些单一经济体,无疑将首当其冲。虽然当前石油和天然气价格高企,很多国家或将推迟其转型规划,但各国越早采取行动——建立更加多元的经济,精准支持工人和社区,以及拓展收入来源——在未来转型时所付出的代价就会越小,对转型的关键需求响应速度也会越快