近20年来，中国大气污染防治取得显著成效，大气环境质量明显提升。在持续探索与实践中，以强烈的意愿和决心为引领，以综合运用法律、行政、经济和科技手段（称为四大支柱）为支撑，以信息公开、公众参与和人才能力建设为基础，以各行业、领域行动以及省、市、区或工业园区等各级行政管理部门行动两大行动体系为落实途径的环境管理体系逐步形成。该体系不仅有效引导和支持中国大气污染防治实践，也可为中国开展碳管理以及ESG实践提供启示和借鉴，为其他国家开展大气污染方式提供经验参考。

环境管理体系框架图

图1 环境管理体系框架图

 

框架解读

顶层引领：强烈的意愿和决心

强烈的意愿和决心形成了实现目标的重要驱动因素。《中华人民共和国环境保护法》规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，排放污染物的企业事业单位需明确单位负责人和相关人员的环境保护责任[1]。为了确保地方政府完成空气质量改善目标，中央政府通过签订责任书的方式，形成了逐级分解责任、逐级考核目标的环保目标管理体制模式，并建立可量化的大气污染防治重点任务完成情况指标体系。

四大支柱

支柱1：建立健全法律法规体系

中国支持大气污染防治的法律法规体系日益完善，先后出台《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气法》）、《中华人民共和国环境保护影响评价法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等，涵盖大气污染治理的各个领域。

其中，《大气法》于2018年10月修正，增加了大气环境质量管理和考核内容，明确以改善大气环境质量为目标，强化地方政府责任，加强对地方政府的监督；明确要注重源头预防，强调优化产业布局，同时对加强燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业领域的大气污染防治工作也做出具体规定；增加了对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施等内容；加大了处罚力度，增加违法成本，对污染企业产生震慑作用[2]。

 

支柱2：建立完善行政管理体系

根据不同阶段的管理要求，通过完善行政管理制度、发布和实施行动计划、建立健全大气环保标准体系、创新部门协作机制等多种方式，助力大气环境质量提升。

图2 大气质量改善目标行政管理体系框架图 | 图源：WRI

大气质量改善目标行政管理体系框架图

（注：已形成环境空气质量标准和固定源大气污染物排放标准体系，基本覆盖中国大气污染物排放重点源。）

 

支柱3：支持“智慧的环保决策和管理”

“智慧的环保决策和管理”主要基于三个维度：科学的、数据的、以及信息技术的决策和管理。三者彼此独立，又紧密关联，在中国的大气污染防治过程中为科学决策、精准管理、高效治污发挥了基础性作用。

图3 智慧环保决策管理体系框架图 | 图源：WRI

智慧环保决策管理体系框架图

 

支柱4：巧用财政金融税收政策和市场机制

中国的大气污染防治资金来源主要分为三大类：纯政府财政资金、利用经济政策和市场机制引导金融机构投入的资金、社会资本。三者共同作用，相互补充。

纯政府财政资金在中国大气污染防治初期和攻坚阶段可以发挥强有力的推动作用，并引导更多的社会资本投入到大气治理中。利用经济政策和市场机制引导金融机构在利于节能减排的项目上投入资金，可以鼓励排污企业采取行动减少大气污染排放，推动社会减污成本的最小化。社会资本的投入可以缓解各级政府的财政资金压力，同时推动大气污染防治资金来源的多元化，利于空气污染的长效治理。

  • 纯财政收入

  • 纯政府财政资金来自中央或地方，例如中央大气污染防治专项资金等。
  • 其分配形式多样，包括前置补贴（从试点示苑到多城市推广），后置补贴（以奖化补，根据污染治理效果确定补贴额度）、大气环境质量生态补偿（省级政府向城市政府单向资金补偿、省级政府和城市政府双向资金补偿、省级政府间横向补偿）等

  • 利用经济政策和市场机制引导金融机构投入资金  

  • 可行的市场机制主要包括环保税、排污权交易，排污权抵质押，绿色债券（金融机构。城市、企业均可以做为发债主体）、绿色信贷（环保管理部门和金融机构可以联合开展贷款审核）、企业环保信用评价（用于支持绿色信货，差別电价等），差别电价（例如环保电价）等

  • 社会资本

  • 吸引社会资本的方式包括：以国家财政资金做为种子资金或引导资金设立基金，政府和社会资本以PPP模式合作(联合成立公司或针对单一项目开展合作），或政府部门制定管理要求促进社会资本投入等。
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基础支撑

信息公开、 公众参与和能力建设

《环保法》《大气法》等法律的修订中细化了信息公开和公众参与相关的内容、方式和罚责措施。不同实施主体也大力推动相关信息的公开。从管理部门信息公开来看，主要包括生态环境保护法律法规、环境质量状况、行政审批、执法监管、投诉举报处理和突发环境事件等。从空气质量信息公开来看，2015 年起，公众可以通过网站、微信公众号、APP等多种形式，获取全国338 个城市1400多个国控监测点位的位置及空气质量数据。从大气污染源信息公开来看，2014年起，国家重点监控企业必须将自行监测工作开展情况及监测结果向公众公开；2016年，中国开始对固定污染源实施排污许可管理，包括污染源信息的许可证信息要求向社会公开。从持续完善公众、社会组织和行业参与环境管理的渠道来看，包括环境公益诉讼、“12369”环保举报热线等。

 

框架体系

对碳管理及ESG（E&碳）实践的启示

温室气体排放和大气污染物排放同根、同源、同过程，在管理上也具有协同的基础。因此在制定ESG实践中E（环境）和碳的管理方案时，也可遵循大气污染防治的基本逻辑。

01 在顶层引领方面

可借鉴中国大气污染防治中采用的层层分解落实责任制。首先建立可量化的碳目标分解及完成情况指标管理体系，通过签订责任书的方式，将责任逐层分解并落实至各级政府及相关管理机构；并采用逐级考核的模式，确保地方政府完成碳减排目标。例如可结合地区能源资源禀赋、社会经济发展功能定位等因素，作为电力行业二氧化碳排放控制减排目标的区域分解方案的参考。

02 在法律法规方面

可积极推进ESG相关立法，运用上位法不可替代的强法律效应去强制要求重点企业披露其及（或）其供应链的碳排放和管理信息，为管理部门、各相关方以及绿色经济发展提供更为真实、准确、全面的信息依据。欧美国家在ESG立法实践方面已走在前列，相继发布具有法律效应的ESG信息披露规则。2022年3月，美国证券交易委员会公布最新气候信息披露规则提案，目前已完成公开意见征求，预计2023年4月正式实施，该提案将强制要求所有在美上市公司在其年度报告和申请上市登记报告中披露大量与气候相关信息，包括Scope1、Scope2温室气体排放（包括排放总量和排放强度），以及气候相关风险的影响和管治，并需由第三方核实披露数据是否属实。2022年11月，欧盟通过《企业可持续发展报告指令》，并在18个月后由欧盟成员国立法实施，该法令要求公司严格按照统一标准披露公司本身及其供应链碳排放和管理相关信息，并正式引入独立鉴证机制，核查披露数据可靠性及数据处理程序的规范性，防止企业“漂绿”[3]。

03 在管理制度方面

可以持续推进碳评价与环境影响评价、排污许可、MRV、碳排放交易、ESG等的衔接融合。随着2021年3月1日《排污许可管理条例》正式实施，中国以排污许可为核心的固定污染源管理制度已基本建立，排污许可在管理、数据平台和监督执法等方面的基础，和碳市场的MRV机制具有共通性，为纳入温室气体提供了基础，能为碳排放权交易提供数据来源、数据交叉校核以及协同监督执法奠定基础，推动行政管理和市场机制的有效结合。对于已纳入碳市场的温室气体排放源，可在排污许可中纳入碳排放权交易的各项管理要求（如监测、台账、报告等要求），排污许可也可支持对未纳入碳市场的温室气体排放源的全面管理，另外，排污许可还能支持ESG中涉环境、涉碳的数据核查和信息披露工作，以及持续开展项目运行期间的碳排放评价[4]。

04 在科学和技术措施方面

可借鉴和依托大气污染物监测体系推进建设天空地一体化的碳监测体系，探索天基卫星、空基遥感、航空无人机、移动监测车和地面观测等五种多尺度高精度监测手段为一体的“五基”协同生态环境立体遥感监测体系应用，将温室气体浓度监测纳入环境质量监测体系，补齐温室气体排放监测短板。

2021年9月，生态环境部发布《碳监测评估试点工作方案》，聚焦区域、城市和重点行业三个层面，开展碳监测评估试点[5]。行业层面，积极开展监测和核算数据比对；城市层面，从无到有建设温室气体监测网络；区域层面，实施部分国家空气背景站高塔采样系统升级改造，开展全国及重点区域温室气体立体遥感监测。

2022年6月，生态环境部、国家发改委等联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，提出拓展完善天地一体监测网络，健全排放源统计调查、核算核查、监管制度，研究建立固定源污染物与碳排放核查协同管理制度，实行一体化监管执法[6]。

2022年10月，生态环境部发布《生态环境卫星中长期发展规划（2021—2035年）》，强化CO2和大气污染物遥感数据支撑，实现由被动到主动、监测到会诊、评估到预警的转变[7]。在监测数据处理与储存上，探索充分应用大数据、区块链等智能方式。

05 在经济和市场措施方面

可参考实施企业碳排放差别收费政策。对未按期完成碳减排任务、超量排放温室气体或拒绝披露碳排放相关信息的企业，实行阶梯排污收费、差别信贷、差别水价、差别电价等政策，并考虑实施扣除相应碳配额。

06 在基础支撑方面

持续加强企业ESG信息披露，并提升ESG信息数据的全面性、可靠性、可溯性、可比性。当前许多中国企业仍未进行ESG相关信息的披露，已披露的社会责任报告等公开报告多以描述性披露为主，偏重于宣传企业自身业绩和环保、社会责任方面的成绩，且不同企业之间披露数据指标差别较大，可比性较弱。可参考企业大气污染物信息公开管理办法，强制要求企业公开ESG信息，并借助排污许可、碳交易等公开平台上传相应数据，使公众获得企业ESG信息公开渠道。同时，加强数据监管力度，规范环境信息第三方核查机构管理，加强环境信息披露数据的全流程监管[8]。可借鉴欧盟CSRD以及美国证券交易委员会的做法，对企业所披露的温室气体排放信息提出第三方审计要求；以及要求企业将ESG信息上传到指定平台进行统一披露，以加强ESG信息披露数据的可靠性、可比性、可追溯性等。