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营造•动与静:在纽约,开发商、政府与公众共同打造的城市口袋公园

(本文转载自澎湃新闻市政厅)

本文系《营造•动与静:打造以人为本的TOD公共空间》系列文章第四篇。该系列共七篇,由世界资源研究所出品,通过介绍国内外轨道TOD公共空间的实践案例,旨在说明,当今的TOD规划除了刻意追求建筑与规划叹为观止的形式效果外,更应考虑“个人或群体的平凡、甚至是日常琐碎的需要”。在扬•盖尔提出公共空间概念45年后的今天,场所营造以及城市街道更新,在很多国家正如雨后春笋般掀起一场“公共空间革命”。希望在不久的将来,中国城市也能让这一概念得到实践与发扬。

世界资源研究所为全球排名第一*的环境智库。在城市规划和交通领域深耕数十年,有着丰富成功的实践经验。其可持续交通发展研究工作依托位于美国、中国、墨西哥、巴西、印度和土耳其等国家的经验积累,以及与各国地方和国家政府、国际非政府组织以及商业机构的紧密战略关系,以成功的试点项目、扎实的政策研究和广泛而有影响力的能力建设等多种形式,全方位推动地方、国家以及全球层面的可持续交通发展。

*根据美国宾夕法尼亚大学下属的“智库和市民社会项目”小组发布的《全球智库报告》,世界资源研究所自2012年起连续三年被评为全球最佳环境类智库,并于2013年和2014年连续获得全球能源与资源政策类智库第二名。

随着中国城市人口增长与地方公共财政制约,城市的公共空间、公共设施等正逐步落后于人口增速,部分现有公共空间、历史建筑与街区也在城市更新扩张中因服务于短期利益而消失。城市公共设施对城市的宜居性与活力至关重要,在保障公共利益的前提下,如何引导私营部门更多参与公共空间的规划设计、建设与运维,成为城市规划管理机制转型与创新的机遇。

为保证在高密度城区提供足够数量与品质的公共空间,纽约市借助地铁站的布局,通过容积率奖励机制,以及公共部门、私有部门与公众的三方合作,营造了数百个分布相对均匀、可达性高又各具特色的小型公共空间(又称“口袋公园”)。中国城市的容积率奖励政策仍处于起步阶段,纽约的经验可提供一定借鉴。

容积率奖励制度

由于市政府的财政压力,纽约对城市广场、公园等公共设施的建设,显得力不从心。在曼哈顿,较之人口与就业的高密度,公共空间显得尤其欠缺,即便是稀有的公共空间,也因公共财政有限,疏于管理,不仅使用率低,也逐渐沦为犯罪温床。

1961年纽约在城市第一部分区划法(zoning)——即城市强制性法定规划条件中引入容积率奖励制度,允许开发商建设更高楼层或更多建筑面积,撬动开发商或私营资本的力量,参与公共空间改善以及历史街区保护。

得益于容积率奖励制度,自1961年到2000年,在纽约,社会资本参与提供了近32.5公顷的公共空间,换取了150万平方米的楼面面积奖励。这些小型公共空间以不同的空间形态、散布于纽约曼哈顿核心区500多个地区,且大部分位于土地价值高、人口密度大的曼哈顿的下城、中城、上东区及上西区(皇后区与布鲁克林区也有零星分布)。这种政府引导、以市场为主的公共空间供给方式,扭转了纽约市公共空间严重不足的情况,也改善了高密度环境下的市民生活质量。

其中,这些开发商配建的口袋公园与城市地铁站也有良好契合度:许多开发商均会将地块与地铁站建立通道联系,或直接提供资金维护落到开发地块上的地铁站。这可视为TOD开发中的公共空间策略,不仅将许多地铁出入口与公共空间链接,改善地铁最后一公里服务,同时也借助地铁网络,提升了公共空间的可达性。

形式多样的口袋公园

在纽约,开发商配建的口袋公园并非千篇一律:

➤从形式划分,口袋公园包括目的地(destination)、邻里(neighborhood)、休憩台(hiatus)、通道(circulation)、边缘(marginal) [根据NYC Department of Planning的分类标准]。

➤从功能区分,口袋公园包括不同空间属性与功能,包括专属的休憩空间、步行通勤空间,或二者兼顾。

下表以三个案例,具体说明口袋公园在纽约呈现的不同形式与功能用途:

纽约口袋公园在设计、建设与管理大致体现出三个特点。

首先,口袋公园在形式上具有较高的灵活性。例如第三大道885号的口袋公园,由于建筑形状不规则,可以充分将本属于“建筑边角料”的空间利用起来,提升了用地效率。其范围几乎包括了建筑之外的所有室外公共空间,形成了一个三面开放的公共空间,提升了场所的视觉可达性。而华尔街60号口袋公园的特殊性在于,其作为室内步行空间,连接华尔街和派恩街,是曼哈顿下城两个完全在室内的公共步行空间之一。与外边较为狭窄的街道相比,该室内步行空间格外宽敞,将区域的步行系统延伸到室内,带动街区活力与趣味性。

其次,通常将口袋公园与地铁口通道这两项公共设施的建设与维护,捆绑在一起,视为可提供容积率奖励的条件。例如,第六大道1095号、华尔街60号的两个口袋花园,在容积率激励下,开发商划出一定地块面积作为口袋公园,也同时出资建设与维护地块上的地铁站出入口。这不仅调动市场力量,也通过开发商来统筹地铁出入口与公共空间的规划与维护。

最后,纽约规划部门对口袋公园的设计与配套设施做出详细要求。例如,在华尔街60号,为提升口袋公园的吸引力,设计要求中,除了最低配置要求的照明、垃圾桶、植被等,也配套了2个公共洗手间、2360平方英尺(130.5英尺长)零售店(要求至少一半以上为餐馆)、至少104个可移动椅子,以及295平方英尺的景观花坛。由于提供了许多可用设施,加之地铁站的人流,这一公共空间在早餐、午餐与茶歇时间十分活跃。

逐步完善的容积率奖励制度

虽然容积率奖励制度对提升高密度城区空间品质以及连接地铁站周边步行网络至关重要,但由于对开发商缺乏规范与监管,纽约的容积率奖励机制在设计、建设和运营的初期也不乏各种疏漏。这些制度不断自我纠错,逐渐演化成为纽约市现行的容积率奖励机制。

首先,由于早期缺少公共空间相关的城市设计指引,开发商配建的纽约口袋公园通常缺乏吸引力[ Privately Owned Public Space: TheNew York City Experience (New York: John Wiley & Sons, 2000). 转引自http://apops.mas.org/about/history/]。哈佛大学教授Jerold S. Kayden 2000年针对纽约口袋公园的调查显示[Jerold S. Kayden,The New York City Department of City Planning, and The Municipal Art Society of New York, Privately Owned Public Space: The New York City Experience (John Wiley & Sons 2000)],高达41%的口袋公园未发挥应有作用,尤其是上世纪60-70年代建造的公共广场和拱廊空间。这是因为,《1961年纽约分区规划法》未对私营开发商的责任做明确界定,也未曾有过任何法律条文规范公共空间设计与运营(如休憩设施、景观、材料、朝向和采光等)。所以,追逐短期利益的开发商,大多未看到公共空间具备的商业价值,往往疏于打造公共空间的品质,导致公共空间不仅在设计中问题重重,后期也缺乏基本的运营与维护,让公众避之不及。

为此,纽约市规划局自上世纪70年代起,逐步完善了纽约市的区划法。在城市区划法从传统的区划法,渐渐向形态规范(Form-based code)转变的过程中,纽约规划局在区划法中,陆续纳入对座椅、景观、标识、照明、商亭、咖啡亭等公共空间及附属设施的强制性设计规范要求,使空间品质以及公众使用率得到较大提升。在调动私营部门参与的同时,有效保障了公众利益。其中,部分设计指引列举如下:

➤打造开放、可见度高的公共空间:公共空间应能轻易从人行道上看到,同时具备相当的趣味性与吸引力(如将娱乐设施或零售店设在较显眼的位置)。

➤增强公共空间可达性:公共空间应该与人行道设置在同等高度,便于行人进出。另外,人行流线设置也应该与公共空间的设置一并考虑。

➤ 提供安全和保障:公共空间与主要街道实现物理衔接,并提高可见度,避免公共空间孤立于街道系统。另外,需提供充分照明与监控系统。

➤提供可驻足、休憩的空间:公共空间必须提供足够的、舒适且设计精良的休憩空间,供个人休憩或群体聚会(例如,提供固定或可移动的座椅设施)。  

其二,在运营上,由于社会责任感缺失,开发商会故意减少公共空间的开放度,甚至将公共空间转为私人所有,以实现运营成本最低化。例如,调查发现,纽约至少50%的口袋公园运营上存在违规问题,包括禁止公众进入、将公共空间用改作他用,或减少口袋公园中附属设施的投入。

为此,纽约规划局设立相关设计与运营规范,例如,政府对私营公共空间的开放有强制性要求:除涉及室内的空间可在晚上关闭之外,所有口袋公园必须每日24小时向公众开放。

尽管如此,针对这些非法侵占公共空间的行为,仍缺乏相关监管与执法机制。虽然纽约规划局关注口袋公园的规划设计,但其职责仅限于对设计方案的审批,而无相应权限去监管口袋公园的运营。作为执法监督主要部门的纽约房屋局,监管口袋公园的运营又不是其主要职责。加之其缺乏必要的技术团队,对开发商后期运营中对口袋公园设计的修改进行纠正,致使相关政府部门从未有过针对口袋公园运营与维护的监管排查。

不过,非营利组织和社会团体的积极参与和监督,有效填补了政府监督职责的缺陷。例如,一些民间组织,如口袋公园倡议组织(Advocate for Privately owned Public Spaces,APOPS)和纽约城市艺术协会(The Municipal Art Society of New York City,MASNYC),2012年左右发起了保护与复兴城市口袋公园的活动,建立起纽约525个口袋公园的数据库。这些信息平台不仅收录了每个口袋公园的简介、设计方案、开放时间、附属设施要求等,也借助众包方式,鼓励市民监督口袋公园的运营维护,为其评分、上传照片视频,甚至鼓励公众提出新的设计方案以及临时性活动提案。

可以说,纽约口袋公园的建设与设计的多方参与,并非一蹴而就,而是随着时间演化,经过多轮纠错机制,最终才形成“政府-开发商-公众”共同完善城市小型公共开放空间的可持续机制。

经验与启示

口袋公园并非纽约独有,在中国香港、美国旧金山、日本东京等地均有实践。深圳也不乏口袋公园雏形,如规划部门要求城市更新中开发商代建公共空间等,其目的在于打造更高品质的小微空间,引入更多元的开发主体,吸引更多人流,并在高密度地区实现与大运量公共交通系统更好地连接。

容积率奖励机制也非纽约特有。与纽约早期实践相似,国内一些城市虽然引入容积率奖励机制,但实际上,开发商往往更倾向于单纯调高容积率。政府与开发商的博弈也时有发生。即便开发商配套了公共空间,但在少数情况下,也会由于附属设施(如休憩、景观)缺失,造成过多城市消极空间;此外,开发商占用公共场所进行商业活动的情况并不鲜见。

国内城市所处发展阶段与纽约不可直接相比,建设密度也远低于纽约。所以,纽约过于寸土寸金的做法未必合适。但纽约口袋公园与容积率奖励机制的发展历程,可为国内城市提供启示,特别是在完善城市规划机制,加强精细化管理程度,协调政府、市场与公众间关系等方面: 

➤完善公共空间的定义:借鉴纽约的经验,建立符合中国城市实情的城市公共空间定义与分类标准。除了传统的室外公共空间,也可以考虑室内公共空间。除了传统的广场以及公园,也可考虑步行通道、建筑“边角料”等其他未能充分利用的空间类型。

➤明确公共空间设计标准,加强能力建设:尽管国内的控制性详细规划仍对应国外传统的区划法模式,公共空间设计标准并未上升到法定规划的高度。但仍可借助地方规范或标准,对公共空间建立最低设计要求,同时也给予公共空间设计的创新自由度。这些设计规范可从人性化角度出发,考虑到各年龄段、职业、全天不同时段的不同需求(如通勤、就餐、等候、带孩子等),也结合与地铁功能,加入自行车停放设施或储物柜等。 

此外,由于公共空间设计仍处于初期,需提升相关设计与市政施工实力,结合强制的规范和设计指引,才能有效保证私人所有的公共空间在设计、施工以及运营中的质量。

➤明确负责监管的机构:吸取纽约的教训,应明确主管和监管部门(特别是明确城管的监督职能),审批与监管方必须有足够的激励,避免重蹈审批及监管方对公共空间不重视的覆辙。

➤加强公共以及社区参与:邀请第三方非营利组织或学界对公共空间的设计、建设与运营进行监督,并设置网络平台,发起“市民认领”等活动以增强参与程度,转变公共空间的“消极管理”为“积极管理”。此外,可考虑为公共空间设计一系列标识系统,与地铁形成相辅相成的体系,建立城市公共空间的品牌形象,加强可识别度。

➤除楼面面积奖励外,合法化临时性商铺的特许经营制度:经营方面可更多结合地铁站功能,授权在口袋公园设置移动餐车、书报亭等类型的小型经营主体,配建收费储物柜等。这些特许经营收益不必与楼面奖励相抵,但可以盘活公共空间的活力。同时需严格限制经营类型和空间范围,以避免过度商业化,影响公众利益。

作者简介:

张倩倩,场所营造实验室联合创始人,北京大学城市与环境学院特聘讲师,北京大学经济学与城市规划双学士、麻省理工学院城市规划硕士。场所营造实验室(Crowdsourcing Placemaker,CSP)是一个致力于借助公众、社区及多元主体力量,通过众包式/参与式规划营造更好公共空间的非正式研究和实践团队。CSP此次与WRI合作,共同完成了本系列文章的撰写。

薛露露,世界资源研究所城市交通研究员,负责为中国城市可持续交通发展提供政策和研究支持。在加入世界资源研究所之前,她曾在美国、墨西哥、智利进行以公交引导城市发展的研究分析,土地利用和交通协调发展,城市停车政策研究和交通出行预测建模。 露露拥有北京大学地理信息系统学士和硕士学位,以及麻省理工学院城市规划硕士学位。

 

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