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后补贴时代 | 实施低排放区政策,助力新基建推动新能源汽车发展

为鼓励企业生产销售和消费者购买使用新能源汽车,自2009年起,中央财政对新能源汽车推广应用予以补助。根据2020年4月发布的《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》,新能源汽车推广应用财政补贴政策将于2022年底结束。新能源汽车“补贴时代”进入尾声,为鼓励消费者购买使用新能源汽车,充电设施被纳入“新基建”,成为新一轮国家基础设施建设的重点之一,而能够促进消费者主动将机动车进行更新的低(零)排放区,也应作为配套政策,共同推进新能源汽车的使用。

一 . 低排放区概况

低排放区指为促进空气质量改善,针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的燃料限制区,使区域内高污染车辆的使用受到限制。低排放区强调促进重污染车辆向清洁车辆,尤其是新能源车辆的更新,因此并不一定能减少交通流量。2017年9月,北京市设立载货汽车低排放区,拉开了该政策在中国实施的序幕,此后其他一些城市如唐山、临汾和阜新等也纷纷开始设立低排放区。

低排放区在欧洲国家和城市较为流行,截至2019年3月,共有14个欧洲国家在超过240个城市实施低排放区[1]。低排放区覆盖范围因城市和国家而异,超过85%的低排放区全天24小时实施,但也有一些城市的低排放区只在特定时间执行;大部分低排放区都限制高污染的重型货车的使用,也有一些低排放区涉及公交车、轻型货车、小汽车等其他车型。

表 1国外低排放区实施一览 资料来源:作者整理

二 . 低排放区国际经验总结

基于伦敦、米兰和斯德哥尔摩三个城市的政策准备和实施过程,可以得出以下这些值得中国和其他国家借鉴的宝贵经验:

(一) 中央政府的立法保障

中央政府制定低排放区国家层面的法律框架,一方面赋予了地方政府设立低排放区的权力,为政策成功实施提供法律保障,另一方面能够为地方制定政策方案提供指导,促进政策在更多的城市有效实施。英国政府在伦敦低排放区政策形成之前以立法的形式赋予了伦敦政府和市长制定和实施相关政策的职权。同时中央和地方政府联合开展的伦敦低排放区可行性研究,为政策的实施提供了充分的前期准备。英国政府制定的空气质量目标,也为伦敦实施低排放区政策提供了动力。在瑞典,国家政府赋予了自治市自主禁止3.5吨以上高污染的柴油车辆进入城市环境敏感区域的权力,为斯德哥尔摩、哥德堡和马尔默同时实施全球首个低排放区提供了有力的支持与国家层面的法律保障,也对政策针对的车辆类型进行了规定。

(二) 明确的政策目的

低排放区是面临交通空气污染问题的国家和城市采取的主要措施之一。伦敦、米兰和斯德哥尔摩对低排放区政策的目标都十分明确,即促进高污染车辆的淘汰更新,鼓励清洁能源车辆的使用,减少机动车尾气排放。明确的目标首先能使方案的制定和宣传更具针对性,其次能让公众清楚地了解政策实施的意义和预期带来的效果。

图1 斯德哥尔摩低排放区PM排放改善效果  图片来源:Christer Johansson and L. Burman.

(三) 全面的可行性研究

低排放区的政策方案会对政策效果产生很大影响。例如,政策范围太小或豁免车辆类型太多等都会降低政策的减排效果,但反之可能受影响人群过多,政策不易被公众所接受;执法技术的选择也会影响政策效力,ANPR技术能有效监测所有车型,但它的效力取决于摄像头安装的个数和位置,人工抽检管控数量有限,对于只有重型货车限行时更为容易。伦敦交通局在设计低排放区方案时,会对政策的环境、健康、经济等影响进行详细评估,考虑了各种可能发生的情况,并顾及最受影响的群体,对他们提供一定的优惠措施,为成功实施低排放区政策创造良好的条件。米兰最初污染费的设置范围是60km2,但由于在区域间政治协商过程中,反对者的主要意见集中在区域范围设置过大,影响人群过多(会影响到77%的居民),污染费的范围最终缩减到只有8.2km2,并为区域内居民提供优惠,减轻居民的负担。

此外,很多想要实施低排放区政策的城市对于政策效果的评估往往基于理论和模型的推算,而并非基于实际的运行状况。米兰在污染费项目启动之时采取的为期一年的试运行,能让公众切身体验低排放区政策带来的好处,包括交通拥堵的改善和空气质量的提高,并能进一步对政策方案进行完善,有利于提高公众对政策的接受度,减少反感与敌对情绪。

(四) 广泛的公众咨询与宣传

对于低排放区政策方案和效益的适当宣传能够帮助提高公众对政策实施必要性的认识与政策的接受度,有助于政策的成功实施。此外,越早进行广泛的公众宣传越能够加快高污染车辆的淘汰更新。三市都在政策的公共咨询与宣传上投入了大量的时间和精力。伦敦的政策草案都会对公众公开,征求公众与利益团体的意见,逐步对方案进行优化,以获取公众对政策的理解和支持。米兰在公众宣传中一直把政策树立成一个可以改善空气质量的积极品牌形象,并采用多种途径如电台广播、电视、网络和公众会议等进行宣传,还建立了专门的网站作为与公众交流的媒介,以争取公众的支持。公众调查是瑞典出台任何政策的必经过程。政府在不同的社会机构或者社团的各个组织里进行调查、收集评论之后,才会起草相关议案,经议会内部表决后才能出台。这样既为低排放区政策的制定及实施提供了依据,也平衡了各个团体间的利益。

(五) 政策内容不断改善升级

低排放区政策在实施后,能促使车辆在排放标准达标方面有很大的提升,并取得一定的减排效果,但政策效果会随着车辆达标率的上升而下降,最终失去它原有的效力。因此,为了维持低排放区政策的效力,需要不断地提高标准或对政策进行更新。如伦敦于2017年实施的交通排污费和2019年实施的超低排放区,和米兰后来实施的C区与B区,通过不同政策的叠加,或对政策边界、排放标准及豁免车种的调整等,不断对政策进行优化,维持政策效果的可持续性。

图2 米兰C区和B区政策范围  图片来源:米兰资讯

(六) 严格的执法与高昂的罚款

 三市低排放区政策能取得显著的效果离不开严格的执法与高昂的罚款。尽管斯德哥尔摩采取的是交警抽查的方式,但一旦被抽查到不符合排放标准,驾驶员面临的惩罚高达1000瑞典克朗(折合人民币约720.9元),并面临车辆被拖到低排放区外的风险,甚至公交车上的乘客都需要在低排放区外下车,采用步行的方式进入低排放区内。伦敦超低排放区对于违规车辆的罚金最高可达1000英镑(折合人民币约8701.9元)。严格的执法与高昂的罚款是对政策效率的有效保障。

三 . 政策建议

国际经验表明,低排放区政策能够有效解决中国快速城镇化和机动化进程带来的交通污染问题,并在后补贴时代继续鼓励新能源汽车的使用。2018年,中国汽车市场遭受了自1990年以来的首次年度销量下降,低排放区的设置有助于老旧高污染车辆的淘汰,鼓励人们对于新能源汽车的更新消费。从宏观环境来看,在中国通过低排放区政策推动车辆的更新换代,促进新能源汽车的使用,改善中国城市的空气环境治理,具备一定的合理性和可行性。

推动低排放区政策在中国城市的广泛实施需要有国家层面法律机制的支持与保障。建议中央政府出台鼓励/要求城市实施低排放区的相关法律,或将地方政府实施低排放区政策的相关目标纳入“十四五规划”或全国交通发展战略之中,通过相应的法律、法规和政策,支持地方政府政策的规划和实施。国家层面的法律框架还可明确以下细节,为地方制定政策方案提供指导,促进政策在更多的城市有效实施:

  • 赋予地方政府可以根据道路拥堵情况、大气污染防治的需要和机动车排放污染状况,限制、禁止机动车通行类型、排放控制区域和时间的权力;
  • 允许地方政府在机动车的使用环节通过经济手段或市场机制进行相关控制;
  • 制定低排放区统一标志标识,提供政策实施对象和豁免车辆清单建议;
  • 建立国家层面机动车排放数据库,并在交管与环保部门之间建立车辆环保达标管理系统的共享机制;
  • 明确公安交管部门的执法主体地位,加强执法,简化执法程序,制定更为严厉的处罚条款。

有了中央政府的立法保障,地方政府则需要根据城市的实际情况,设计合适的低排放区政策方案。政策方案设计的关键要素包括:

  • 政策目标:低排放区政策的实施目标是对特定车型排放的特定污染物进行控制,并引导车辆更新换代。由于汽油车和柴油车排放特征存在明显差异,汽油车CO和HC排放量高,而柴油车PM和NOX排放大,在对重点控制污染物确立时,需要通盘考虑。地方政府在制定政策实施目标时结合《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,城市的空气质量情况和目标,以及新能源汽车推广应用目标来制定,引导车辆更新为新能源汽车和清洁能源汽车。
  • 边界类型:低排放区的范围界定需要结合污染物排放控制的目标、城市空间的发展、道路网络的布局、不同车型在网络中的分布以及过境车辆的数量来确定。建议城市设立足够大的低排放区范围,以确保政策效果。对于某些重点区域,甚至可以考虑设立零排放区,只允许新能源汽车通行。
  • 排放标准:排放标准的选定,即符合哪种排放标准的车可以进入低排放区,需要结合污染物排放控制目标、新能源汽车发展目标、城市新车排放标准、受影响车辆数量等确定。建议《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中提到的重点区域采取更为严格的排放标准,以实现空气质量目标。同时,排放标准可采取逐步升级的方式,一方面提供受影响人群足够的适应和车辆更新时间,另一方面有助于维持政策的效力和可持续性。
  • 豁免车辆:政策在豁免对象方面的设计会直接影响到政策的效力和车辆更新速率。建议城市避免设置过多的豁免车辆类型,以免造成过大的政策实施缺口。通常情况下,豁免医疗车辆、紧急救援用车、警用车和残疾人使用车辆,并对区域内居民和特殊使用者等给予一定程度的优惠措施。
  • 监测与执法:建议地方政府采用ANPR技术对低排放区内行驶的车辆进行排放标准的监测。摄像头建议安装在区域边界、关键道路及重点交叉口。ANPR系统较为成熟,建设周期短,对城市景观的破坏较少。
  • 效果评估:正确评估政策的效果,有助于进一步完善方案设计。建议城市建立监测系统,对以下几方面的数据进行统计分析。
    • 建立基础车辆数据库及重点监测车辆群,统计每年受方案影响的车辆总数及行车里程,并对重点监测车辆群的排放特征和行车线路进行监测,研究其在不同阶段不同方案下的变化;
    • 结合排放清单,预测及评估路面交通的温室气体排放及其他污染物排放,并与空气质量模型相结合,评估不同阶段政策方案对空气质量及公众健康的影响。
  • 公众宣传:公众支持是政策能够顺利实施的必要前提。建议地方政府设计明确有效的公众沟通和宣传方案,定期公布政策的细节,并根据公众的反馈及时调整宣传策略,提高公众对政策的接受度。此外,有效的公众沟通对统筹各个相关利益方也会起到非常关键的作用。

图3 自动车牌识别(ANPR)技术(伦敦)图片来源:作者拍摄

 

本文内容节选自《中国新能源汽车产业发展报告2019年版》。微信首发在“新能源汽车蓝皮书”公众号。

 


[1] Sadler Consultants Ltd. 2019. “Urban Access Regulations in Europe.” http://urbanaccessregulations.eu/.

 

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