气候行动公正转型工作方案：五大基本原则

气候危机仍在加剧，世界各国亟需加大行动力度，直击根本，有效应对不断升级的气候影响，这也意味我们必须尽快转向兼具低碳和气候韧性的发展道路。

然而转型并非易事，科学、全面的政策和机制必须及时保驾护航，否则可能会造成或加剧社会不平等、人口流离失所以及失业等问题。虽然当下研究普遍认为低碳经济或将带动就业[1]，但国际劳工组织（International Labour Organization）的估算数据显示约有8000万个现有工作岗位可能会流失[2]。这对于仍然依赖化石燃料和碳密集型产业的国家和社区来说，影响尤为重大。

为了确保不让弱势群体在转型的路上掉队，“公正转型”原则应被贯彻于所有气候行动之中。目前，在国家自主贡献*（NDCs）中明确提及“公正转型”的国家数量占比较少，但整体呈现持续上升的趋势——从2022年的17%（33个NDCs，共涉及59个国家）上升至2023年的23%（45个NDCs，共涉及71个国家）[3][4]。同时，已有56%的UNFCCC缔约方在自己的长期战略（LTS）也提到了“公正转型”[5]。*此处的NDCs包括欧盟的NDC，因此NDC的数量与国家的数量不完全对应。

• “公正转型”原则：

  广义而言，公正转型原则要求“以不会产生或加剧不平等，或造成其他意想不到的经济社会危害的方式，推动全球迈向更加绿色的未来”。同时，各国需要采取行动减轻这些危害，并创造惠及所有民众和社区的机会。

即便如此，真正的“公正转型”的含义仍不明晰，还有诸多关键问题亟待厘清。例如对不同群体，特别是直接受到冲击的工人、社区和国家，“公正转型”应体现什么样的价值？例如如何通过更广泛的多边讨论，让“公正转型”能在“因地制宜”的基础上，加速全球脱碳进程和气候韧性发展？

公正转型工作方案（Just Transition Work Programme, JTWP）或许可以给出答案。JTWP旨在通过采取具体行动，帮助各国实现公正转型，减少国家内部和国家间的不平等，从而迈向兼具气候韧性和低碳的未来。

• 关于公正转型工作方案（JTWP）：

  JTWP诞生于2022年联合国气候变化大会第27次缔约方会议（COP27），并在随后的COP28上就工作模式达成进一步共识。方案将促进知识共享，开展符合公正转型原则的最佳气候行动实践，鼓励各国与政策制定者、非政府组织和地方社区等其他利益攸关方进行对话，探索更有效的解决方案，实现社会经济和环境领域的公正转型。未来，JTWP将如何进一步完善和实施，仍有待各方进一步协商和探索。

   

JWTP应考虑的五大关键要素及其影响

本文将从脆弱的发展中国家的角度出发，探讨JTWP应考虑的五大关键要素及其影响：

 01 “以人为本”

JTWP的首要任务是倡导“以人为本”的转型路径，将“人”的需求置于所有气候行动的核心。转型路径的制定必须以基于切实有效的社会对话和公民参与式决策方式展开，覆盖社会、经济、劳动力等维度，确保“公正”这一要素贯穿始终。

“以人为本”的有效气候行动需做到以下三点：

1. 确保高碳到低碳经济转型的进程是公正且管理有序的，避免和/或解决由减排措施或适应不良带来的意外负面影响；

2. 通过包容性发展，识别和提升社会及经济效益，比如提供支付体面薪酬的高质量工作等；

3. 利用这些效益促进社会公平。例如，通过创新融资，促进能源可及，如通过部署分布式光伏，以及在恢复生态系统的同时增加农村居民收入。



在规划气候行动时，必须将保护和促进民生福祉[6]，尤其是最边缘化、最脆弱群体的权利，作为核心考量因素。例如利用社会保障、失业补助和育儿假等政策工具，为受影响的居民提供社会经济支持，并尽可能降低风险。此外，当地居民应积极主动地参与制定发展议程，在转型过程中为其合理需求积极发声。

• 案例：南非总统气候委员会（PCC）

  2020年，南非总统气候委员会（PCC）成立，致力于引领政府在能源、农业和旅游业等领域实现公正转型[7]。这一机构保障了各利益攸关方能够参与构建南非公正转型框架，确保所有利益攸关方都可以提供助力并受惠其中。PCC举办了面向煤炭行业从业者的研讨会，聚焦公正转型行动的重点行动领域[8]，其中包括降低煤炭开采对社区健康的影响、讲解关于可再生能源的误解等议题。此外，研讨会使用通俗易懂的语言和沟通方式，通过有效的知识共享，使社区能够参与公正转型对话。

   

02 解决全球不平等问题，拒绝压迫性全球体系

气候变化会阻碍全球经济、就业、农业和工业发展，还会摧毁交通和通讯系统等关键基础设施，这加剧了现有的不平等和贫困问题。“全球南方国家（Global South）”首当其冲。

此外，本意向善的气候行动有时也会给弱势群体带来意外的负面影响。例如，欧盟的碳边境调节机制（CBAM）提出，到2030年，欧盟温室气体净排放量要较1990年水平减少55%。但研究表明，CBAM将减少非洲的出口，使其国内生产总值下降至少1.12%[9]，这会加剧该区域当前的社会经济问题。

破坏贫困群体、气候脆弱社区和其他边缘化群体福祉的转型，削弱发展中/脆弱国家发展的转型都是不公正的。各国可以将JTWP视为一个有效途径，讨论并制定增进社会、经济和环境公平的气候解决方案：

• JTWP必须识别并避免可能再次导致或扩大压迫性制度的气候行动，这包括从历史和结构性的不平等，到针对发展中国家的贸易保护主义、贸易扭曲和单边税收制度；

• JTWP应分享关于更多支持性路径的指导意见。例如，公正转型实践方案可以借鉴布里奇顿倡议（Bridgetown Initiative）里关于重组不可持续的债务、推广包容性国际税收制度、减少维持社会经济和结构不平等的障碍等内容[10]； 

• 应对气候变化需要多边参与；所有国家都可以在公平原则以及共同但有区别的责任和各自能力原则（CBDR-RC）的指导下发挥作用[11]。JTWP应创造一个以包容性发展和国际合作为中心的多边平台，分享和展示经验教训，提高透明度，让各国借鉴彼此最佳实践。

03 引导发达国家提供无条件支持

发展中国家亟需更多支持，以促进气候行动和实现公正的转型，这包括气候资金、技术开发转让以及能力建设等诸多方面。支持工作必须在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及其《巴黎协定》的指导下进行——其中《巴黎协定》第9.1条、第9.4条规定[12]，“发达国家应为发展中国家减缓和适应气候变化提供资金支持”，因此发达国家必须及时、公正、全面地履行相关责任：

JTWP应强调发达国家的公共资金在推动发展中国家公正转型方面的重要性和紧迫性，将资金和资源集中应用于再培训、经济多元化、就业机会和社会保护等领域，以确保工人有能力适应转型。同时，新增的绿色就业不仅需要新技能，也可能坐落于不同地点，甚至完全改变当地与过往的运作方式，因此提供定向资金支持的国家还必须从更广泛的社会经济维度进行统筹；

JTWP应提醒缔约方不要使用会加重脆弱国家债务负担的金融工具。相反，它应支持建立一个促进共同经济增长和可持续发展的金融支持架构，以实现公正转型。新体系应使贫困国家在更容易获得气候融资的同时，避免新增债务负担，也不会让它们因复杂的融资结构和要求失去融资机会。

04 打造全面灵活的公正转型路径

JTWP是一个促进性的合作平台，应该支持所有国家迈向公平、可持续的未来。考虑到每个国家正经受着不同程度的气候变化影响，并且在应对这些影响时面临不同的优先事项和挑战，JTWP需要做的不是为其一一定制解决方案，而是制定公正转型的总体原则。各国可以在《联合国气候变化框架公约》及其指导原则的基础上，充分利用这些原则，制定符合本国国情的国家计划。

新工作方案必须考虑到气候变化行动可能对社会经济、环境带来的所有不良影响，包括劳动力迁移、失业、生态系统资源的不公平损失等，覆盖公正转型的各个方面。在JTWP的框架下，气候干预措施的目标应支持国家适应计划（NAPs）、NDCs等各国已经确定的转型路径。该方案不是对各国转型的额外规定和管理，而是通过支持地方实施转型策略，帮助各国实现公正转型目标。

决策者应意识到，在转型过程中，某些群体可能会因为性别、年龄等因素受到格外严重的影响。只有确保JTWP框架识别这些差异，并覆盖所有人群，才能真正实现公正转型。

05 协同其他全球气候工作

在联合国气候谈判中，技术、政治层面的公正转型讨论至关重要，例如在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会（COP）和G20峰会上，全球领导人讨论能源公正转型、建立公正气候韧性、公正转型融资等相关议题。这些活动可为年度报告和COP各缔约方的科学决策提供重要信息支持，助推更多气候行动国际合作的政治宣言的出台。

JTWP的目标还包括补充、借鉴其他工作中关于减排、应对气候变化和气候融资的成果，例如：

• JTWP应纳入全球盘点（GST）进程，以便在多个领域实施并跟踪其进展；

• JTWP与气候减缓雄心和实施工作方案（MWP）相关联，有助于确保将公平、公正要素纳入所有旨在实现《巴黎协定》1.5℃温控目标的减排行动；

• 全球适应目标（GGA）与气候适应行动紧密联系，可以为JTWP中与气候韧性相关的内容提供信息；

•  JTWP与卡托维兹应对措施实施影响专家委员会（KCI）工作内容联系密切，后者应为前者提供专家意见；

• 参加与国家自主贡献（NDCs）相关的研讨会和其他交流活动，通过将公正转型纳入各国国家气候计划，促进公平、公正转型；

• 将JTWP与关于新气候融资集体量化目标（NCQG）、国际金融机构改革、动员私营部门资金等讨论挂钩；

• JTWP可为正在推进的国家、区域和国际层面的公正转型工作提供参考。这包括评估并指导国家层级的公正能源转型政策进程。

落实JTWP：现在及未来

应对气候变化意味着解决全球不平等问题。WRI将通过该机制在未来两年间举办的系列研讨会以及COP30上的进展来观察其执行情况。

注：ACT2025对本文亦有贡献。

2025气候转型联盟（The Allied for Climate Transformation by 2025，ACT2025）由世界资源研究所(WRI)联合6大合作伙伴于2021年共同成立，旨在为气候脆弱国家发声，动员、支持这些国家更好地应对气候变化。

查看原文：5 Key Principles for the Just Transitions Work Programme | World Resources Institute (wri.org)