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中国能否借助“交通灯”体系,规避海外投资的环境风险?

2020年,习近平主席宣布中国将于2060年实现碳中和,并承诺实现多项气候目标,这一举动令世界瞩目。中国实现净零排放将为全球实现温升控制目标做出至关重要的贡献,使全球预计升温降低0.2至0.3摄氏度。

中国的“碳中和”承诺得到了国际社会的普遍欢迎。要更加积极地领导参与全球气候治理,实现多赢共赢,中国的气候行动承诺不应局限于国内。作为全球最大的对外投资国之一,中国对外投资量占全球约14%,尤其是“一带一路”倡议,已成为中国对外投资的一个重要部分。

2020年底,中国首次在生态环境部的支持下,由“一带一路”绿色发展国际联盟组织并发布了对“一带一路”项目就其环境影响进行分级分类的研究。这项《“一带一路”项目绿色发展指南》研究(以下简称“交通灯”体系研究)旨在减少中国海外投资环境影响。研究报告综合考虑污染防治、减缓气候变化、生物多样性保护三个维度,对煤电等环境影响大的境外投资项目亮起红灯。

这套体系的采纳和实施将意味着数百亿美元得以从煤电投资中撤出,至少减少50吉瓦非必要的煤电产能。本文将阐释“交通灯”体系可以如何推动绿色投资,支持“一带一路”绿色发展。

 

“交通灯”体系背后的数字

 

能源和交通是“一带一路”倡议最主要的两大投资领域。自倡议提出以来,42.7%的“一带一路”投资流向了能源与交通领域,投资量远高于其他行业。世界资源研究所(WRI)2018年发布的研究报告追踪了2014年至2017年间中国在这两大行业的投资情况,发现六大银行参与的能源领域银团贷款中,有91%投向了化石燃料,这将意味着可能错失“一带一路”国家实现《巴黎协定》目标、落实气候承诺和发展转型所带来的重要投资机遇。

“交通灯”体系基于污染防治、减缓气候变化和生物多样性保护三类主要环境目标,根据环境影响将“一带一路”项目分为三类:

 “绿灯”项目,即鼓励合作类项目。此类项目对污染防治、减缓气候变化和生物多样性保护三类主要环境目标的实现,均不会产生重大负面影响,且至少对一个环境维度有积极贡献,尤其是对国际环境协议以及公约做出有益贡献。“黄灯”项目,即一般影响类项目。这类项目对环境没有重大的负面或正面影响,其环境危害可以通过项目本身在合理范围内采取经济可行的有效措施减轻,“黄灯”标记将提醒对项目采取必要的调整,强化管理,开展利益相关方对话。“红灯”项目,即重点监管类项目。此类项目在减缓气候变化、污染防治和生物多样性保护的一个或多个方面,存在造成“重大、不可逆转”的环境损害或产生重大环境负面影响的风险。“红灯”意味着项目需要采取更严格的监督管理措施或者停止投资。

对“重大环境危害”的定义考虑了多重因素,包括危害的范围、强度、持续时间、受影响地区的敏感性、可管理性和事故发生的可能性。根据这一定义,可再生能源项目并不一定是绿色项目。任何项目,只要会造成重大环境影响,就会被归为红色类别而被叫停。例如,大型水电项目由于大坝建设期间存在给水质、地质和土壤带来变化从而产生影响生物多样性的风险,会首先被归类为“红灯”项目。

 

在“交通灯”体系下,目前绝大部分“一带一路”海外能源投资项目的环境影响值得关切。2014年至2019年,国家开发银行和中国进出口银行海外能源投资中,约有87%流向了煤炭、石油、水电和天然气。其中,260亿美元的煤电融资将被归为红色类别,另有233亿美元的水电项目将被首先归类为“红灯”项目,只有在采用相应有效环境影响缓解和管理措施的情况下,才可标记为类别发生转换的项目。

 

“交通灯”体系的实施与落地

 

 “交通灯”体系需要纳入现行政策体系,才能有效地发挥作用。在现有精简的海外投资管理框架下,中央和省级监管部门肩负评估和监测对外投资的职责。各部分多政策协同才能有效地避免海外投资继续流向高风险和不可持续的领域。“交通灯”体系可以最直接和有效地支持以下部门采取行动:

  1. 国务院国有资产监督管理委员会(国资委)

国资委和各级国有资产管理机构主要对国有企业进行监督管理,实现国有资产保值增值。2014年至2017年,中国国有企业95%的“一带一路”能源投资流向了化石燃料行业。按照目前规定,这些投资都需要纳入企业的年度投资计划,并由国资委审批。国资委还宣布出台境外投资项目负面清单,禁止国有企业对列入清单的行业进行投资。“交通灯”体系有助于推动这一计划审批和负面清单管理进程。

  1. 国家发改委

国家发改委和省级发改部门负责监督中国企业的境外投资项目,对项目进行核准管理(敏感类项目)和备案管理(非敏感类项目)。国家发改委制定并发布敏感国家、地区和行业的目录,包括《境外投资敏感行业目录》,而跨境水电项目就位列其中。中国投资者对敏感国家、地区或行业进行投资必须经过国家发改委审批和核准,而对其他地区或行业投资只需备案。“交通灯”体系可为敏感行业目录的更新提供参考。

  1. 商务部

商务部和省级商务主管部门也是境外项目的主管单位之一,负责境外投资项目备案和审核。跨境投资者必须获得商务部颁发的《企业境外投资证书》,并在商务部完成境外贸易活动的备案。在这一过程中,“交通灯”体系可以帮助监管单位对项目进行快速检视,监测和获知审批过程中存在的投资风险。

中国海外投资涉及多个监管部门,要在决策和监管过程各个环节充分考虑环境影响,有必要加强统筹协调。“交通灯”体系为实现这种统筹协调奠定了基础:该体系设立了一套统一的可持续投资标准,可以应用于决策者和投资者对于环境、金融和产业政策的考量,也将为各方采取更加主动和有力度的行动带来信心。

中国投资参与形式不尽相同,投资项目监管涉及不同的主管部门,所以要实现全面停止煤电投资,这些主管部门必须在不同的政策层面达成共识。此外,“交通灯”体系的有效开展还需要管理部门与“一带一路”共建国家利益相关方进行更密切的沟通。与“一带一路”共建国家的利益相关方一道,成为倡导绿色“一带一路”的合作伙伴,这一点至关重要。

变化中的煤电投资格局

 

越来越多的投资方出于市场和同业压力正在放弃煤电,继续煤电投资成为了不具备竞争力的选择。英国宣布将停止对海外化石燃料项目提供公共融资,加入了众多已经决定退出海外煤电投资的国家队列。日本将限制政府对煤电投资的支持,韩国也在2021年初提出数项立法,计划禁止海外煤电投资。

与此同时,各东道国退煤的浪潮使一个“无煤的未来”前景变得愈加乐观,其中也不乏 “一带一路”倡议框架下中国的重要投资目的国。孟加拉国越南菲律宾承诺逐步淘汰煤电,此举将使筹备中的煤电产能削减62吉瓦。近期巴基斯坦也宣布将停止新建煤电项目,向全球投资者发出了强烈信号:“一带一路”东道国对煤电的需求正在衰减。

当前,“一带一路”高质量发展对推进绿色基础设施建设、强化生态环境质量保障的要求不断提高。为了对接“一带一路”共建国家不断变化的发展需求,应对国际社会投资转型的趋势和压力,中国生态环境部支持研究并提出了这套“交通灯”体系,对“一带一路”投资项目分级分类,明确了“一带一路”投资的正面清单和包括煤电项目在内的负面清单,提出了推动“一带一路”项目绿色发展的具体建议。目前的挑战是,这套正面负面清单体系将如何应用于优化现行海外投资流程。

作为一套操作性强、方便实施的解决方案,“交通灯”体系将能够确保负面清单等方式对投资进程产生积极影响,有力推动中国开展绿色海外投资,从而应对正在发生变化的发展需求,为解决当今可持续发展面临问题提供规模可观的支持。中国监管方如果能够采纳并实施这套体系,将更好地引导中国海外投资,助力“一带一路”国家实现应对气候变化、保护生物多样性和可持续发展的目标。

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