“罗斯可持续城市奖”入围 | 菲律宾伊洛伊洛市：包容性住房计划，保护弱势群体免遭洪水侵袭
应对疫情、气候变化和城市公平这三大挑战，城市不仅需要韧性发展，还应兼顾可持续和包容。2021-2022年度世界资源研究所（WRI）“罗斯可持续城市奖”，以“特殊时期，共创繁荣”为主题，发现和表彰那些帮助城市和社区在此特殊时期有效应对不确定性和危机、实现共同繁荣的重要项目与实践。
伊洛伊洛市“参与式住房和城市开发”项目
伊洛伊洛（Iloilo）市政府与社会团体携手防洪的同时，共同探索包容性解决方案，提高社区韧性、满足住房需求 图源：WRI
艾琳•蒙塞尔（Aileen Monsale）是菲律宾伊洛伊洛市的居民。2008年，被称为“世纪风暴的”台风——“风神”引发了洪水，对这座低洼城市造成了毁灭性打击，也让成千上万的市民痛失家园，包括蒙塞尔。她的房子位于城市的非正式定居点中，尤其易受洪水侵袭。
据专家预测，气候变化不仅会加剧海平面上升，还将带来愈发频繁的暴风雨和沿海洪涝灾害。它们会严重损坏道路、农田、卫生系统和公共交通，影响着全球570座城市，共计8亿多市民的生计[1][2]。
几十年来，为了最大程度地减少洪水泛滥所带来的影响，伊洛伊洛市政府一直与菲律宾无家可归者联合会（The Homeless People’s Federation of the Philippines Inc，以下简称联合会）下属的伊洛伊洛市分会等社会团体携手，在尊重沿岸城镇贫困人群的需求的前提下，共同探索包容性解决方案，在脆弱区域建设防洪基础设施。经过不懈努力，各利益相关方组建了一个名为“参与式住房与城市发展”（Participatory Housing and Development）的联盟，支持伊洛伊洛市的发展。
得益于这些创新性的工作，蒙塞尔一家如今远离洪水区，搬进了市中心坚固的砖房内。在该市的重新安置项目中，联合会向共计1,250个家庭提供了支持，帮助其更好地获得就业机会、享受教育和医疗等服务。
伊洛伊洛市的“参与式住房与城市发展”项目表明，在建设韧性城市和房屋的过程中，也可以同步提高城市贫困人口的生活质量。这一经验对全球其他面临类似问题的城市来说十分重要。许多菲律宾国内和东南亚其他城市也纷纷跟进借鉴。
住房危机错综复杂、日益显现
当伊洛伊洛市政府决定收回非正式定居点的土地，开始修建防洪工程时，一些没有土地所有权的居民不幸遭遇了强拆。索尼娅•卡多尼加拉（Sonia Cadornigara）就是其中的一位，现在的她已经成长为住房活动人士和社区领袖。但每当她和家人回忆起这件事，还心有余悸。她说：“警察和军队气势汹汹地开着卡车来拆房子，声音很大，就像直升机在头顶轰鸣。我的孩子们都很小，都被吓坏了，胆战心惊地躲在我身后。”
这些遭遇强拆的居民大多被安置到远离市区的荒郊野外：没有基础设施，没有房屋，严重缺乏商机和社会保障。
社区在行动
为了解决这些问题，包括卡多尼加拉在内的社区组织者开始探索其他路径，力图游说当地政府改变做法。其中，走在最前面的就是联合会下属的伊洛伊洛市分会。作为一家全国性社会组织，联合会一直致力于解决城市贫困人口的住房问题。
2005年，联合会与有关部门共同创立了“伊洛伊洛市城市贫困人口网络”（the Iloilo City Urban Poor Network, ICUPN），与地方政府开展了密切合作。合作的核心原则包括：处于不安全环境和危险地区的定居点应予以搬迁，但搬迁过程必须在协作的基础上由社区推动，避免进一步加剧贫困。
2007年，联合会还牵头在全市范围内开展了一系列调查，深入了解伊洛伊洛市住房问题的深度和广度，在市政府和城市贫困人口网络之间建立了有效的合作关系。据联合会估算，截至2009年，共有9,700户没有正式土地使用权的家庭居住在非正式定居点中，还有上千户家庭根据其住房和生活条件被定义为“城市贫困人口”。
这一系列调查结果及携手社区组织的做法为落实“参与式住房与城市发展”计划铺平了道路，不断积极推动房屋建设，市政府密切合作。随着时间的推移，联合会及其合作伙伴所开展的工作极大地改善了伊洛伊洛市的住房状况。
地方政府倾听民声、兑现承诺、积极协作
伊洛伊洛市城市贫困人口事务办公室主任罗尼 •菲尔梅扎（Rony Firmeza）（中）会见社区组织者及其他官员。近几十年来，通过各方密切合作，城市贫困人口的社区组织在住房治理方面终于拥有了发言权。图源：WRI
2001年，杰里•特雷纳斯（Jerry P. Treñas）当选市长后，伊洛伊洛市正式着手解决非正式社区问题。2002年，该市承诺将为居住在非正式定居点的家庭办理可靠的土地使用权，并购置了一块面积为16.2公顷的土地，用于对在重大防洪项目内定居的家庭进行“市内”搬迁与安置。特雷纳斯政府兑现了其承诺，由政府提供了土地，并最终在全市范围内设立了23个安置点。
特雷纳斯介绍道：“我们考虑从预算中拨出一定比例的款项用于搬迁与安置。当我竞选市长时，就开始与各个城市贫困人口团体进行交流，承诺让他们参与到规划、甚至安置点的选址工作中来。”
2008年，台风“风神”袭击了伊洛伊洛市，引发山洪及其它灾难，导致该市80%的土地被淹没，成千上万的家庭流离失所，“伊洛伊洛市城市贫困人口网络”的协作能力也遭受了严峻考验。社区组织和市政府各尽其责，迅速行动：联合会负责筛选需要优先安排新住房的家庭，市政府则负责分配安置点，加快审理流程。
源于社区的创新型解决方案
多年来，联合会尝试了各种不同的方法，力图消除阻碍城市贫困人口获得安全、体面住房的制约因素。在政府提供土地前，联合会就已购入了一块面积为7,000平方米被没收的土地，帮助20个从附近的私人和公共土地中被驱逐出来的家庭成立了卡巴拉卡房主协会（Kabalaka Homeowners Association）。之后，联合会于2009年又接手了一个更大的住房项目，成立了由157个家庭组成的河景房主协会(Riverview Homeowners Association)。
在菲律宾无家可归者联合会伊洛伊洛市分会的财政支持下建造的坚固石屋。图源：WRI
通过上述方法，联合会利用其在社区管理方面的设计与施工专长，创新地提出了一项融资方案：通过社区储蓄和低息贷款，为城市贫困人口社区的征地、住房建设和维修等项目提供资金。
五号项目房主协会（Project 5 Homeowners Association）主席乌费米亚•卡斯特罗（Eufemia Castro）讲述了在社区遭受洪水侵袭后，联合会提供支援的经历：“（联合会的）工作人员很快来到社区，倾听我们面临的问题。他们表示可以为社区提供贷；同时还建议我们修一座竹桥，并雇佣社区居民施工。现在，大人和孩子们都不用在泥泞中穿行了。”
尽管中央政府也有类似的住房融资方案，如社区抵押项目(Community Mortgage Program)的住房融资方案等，但其并非专门针对社会的最低收入人群来打造。因此，在主流融资方案之外，当地社区创新地采用这种方式，推动伊洛伊洛市成立了560多个集体储蓄小组，涵盖了4,500多个家庭，彻底改变了当地城市贫困人口的生活。
书写防洪和住房治理的新篇章
经过二十多年的不懈努力，联合会及其合作伙伴已经能够参与伊洛伊洛市的住房管理工作，并发挥一定作用。后来，分会领导还受邀在市政府的搬迁安置和灾害风险相关委员会中出任城市贫困人口代表，真正成为城市土地利用规划中的利益相关方。公民社会的积极参与也改变了当地政府负责人对住房管理的看法。“我相信，拥有一座属于自己的房子是公民的一项基本权利”，特雷纳斯如是说。
当前，尽管世界上大多数城市不再采取疫情封控措施，但仍不断面临着气候变化和其他无法预料的挑战所带来的威胁。城市治理的未来似乎正转向一种“不确定性将成为常态，而非例外”的模式。奥里萨邦的UWEI-MUKTA项目表明，地方政府可以通过有意识地承担一定风险，创新地利用手中现有的资源，提供危机的短期和长期解决方案，真正造福于当地社区。
罗斯可持续城市奖自2019年起，世界资源研究所罗斯可持续城市中心设立了“罗斯可持续城市奖”，旨在帮助识别和提升在包容和可持续城市转型领域代表最高水平的创新实践。“罗斯可持续城市奖”每年设立一个申请主题，面向全球征求项目提案。最终获奖者将获得25万美元奖励，其余4名入围者也将各获得奖励25000美元。2021-2022年度世界资源研究所“罗斯可持续城市奖”以“特殊时期，共创繁荣”为主题，旨在表彰那些帮助城市和社区在这个特殊时期应对不确定性和危机，实现共同繁荣的项目与实践。
2023年2月1日，Todos al Parque项目从五个最终入围项目中脱颖而出，成为2021-2022年度罗斯可持续城市大奖得主。其他四个入围项目（从左至右）包括：
 图源：世界资源研究所罗斯可持续城市中心 |