CBAM | 过渡期实施在即：这五个问题，企业准备好了吗？

根据CBAM法案规定[1]，欧盟将在2026年起进入实质性实施阶段（Definitive Phase），2023年10月1日—2025年12月31日为过渡期，欧盟进口商和申报人履行报告义务，上报进口产品的数量、直接和间接排放量，以及产品本身以及原材料涉及的碳价。其中2023年第四季度的CBAM报告需要在2024年1月31日前提交，后续报告按季度提交[2]。2025年1月1日开始需要采用欧盟认可的碳核算方法进行全面报告，在此以前，可以按照出口国的核算方法进行报告[3]。2026年1月1日开始正式征收CBAM费用[4]。

图1：CBAM过渡期主要时间节点 | 图源：WRI

世界资源研究所正在同合作伙伴一道研究CBAM带来的可能影响，希望尽量减少对出口企业带来的冲击。本文作为系列文章的第一篇，针对CBAM马上开始的过渡期，先来梳理一下重点行业和企业需要了解的信息。

CBAM立法进程中对产品范围和排放类型做了几次调整（见图2），主要考虑以下几个因素的影响：一是该行业是否是碳排放大户，二是是否有较高的碳泄漏风险，三是平衡碳排放计算的复杂性和行政管理的难度。

2021年CBAM最初提案时纳入了钢铁、水泥、化肥、铝和电力五个行业，只计算直接排放。2022年6月“一读” 阶段，欧洲议会希望增加有机化学品、塑料、氢和氨，有的成员国还希望将CBAM扩展至包括间接排放，即制造商使用的电力、供暖或制冷产生的排放。2022年12月，欧盟理事会和欧洲议会达成统一协议，确定了水泥、铝、化肥、电力生产、氢气、钢铁六大行业，但在部分产品中还考虑了产品的前体和下游产品，例如，钢铁中新增了螺钉、螺栓和螺母等钢铁下游制品和烧结矿等前体原料[5]。

图2：CBAM涉及行业的变化 | 图源：WRI

从图2对比可以看到，最终实施的版本：

在上述最终确定的六大行业中，中国对欧盟没有氢能和电力出口。和碳市场对覆盖企业的规模有一定门槛限制不同，凡是出口上述产品到欧盟的企业都会受到影响。

履行报告义务的主体：CBAM的生效法案和过渡期《实施细则》是以欧盟内进口商或授权申报人为其管辖主体，以间接的方式影响第三国出口商及经营者的经营决策及合规方式，通过供应链将CBAM的要求和影响传导于商品生产的各个环节。需要注意的是，尽管报告义务主体是欧盟企业或授权申报人，但是信息肯定是由出口企业来准备。

报告的提交和修改：授权申报人在每季度结束后的一个月内，在欧盟委员会建立的CBAM过渡注册系统（CBAM Transitional Registry）中，提交当季度的CBAM报告，如2024年1月31日前提交2023年第四季度报告[6]。每季度结束后的两个月内授权申报人可以修改并重新提交报告，考虑到过渡期初始的准备不足，欧盟委员会允许授权申报人可以在第三期CBAM报告的截止日期前，修改前两个报告期的CBAM报告[7]。

关于具体的报告内容，除了进出口企业的基本信息以外，CBAM报告需要包括三方面关键信息[8]：

图3 CBAM报告包括的主要信息 | 图源：WRI

虽然CBAM在实质性实施阶段只针对水泥、化肥、电力的间接排放征费[9]，但过渡期还是要求所有行业都报告间接排放的信息[10]，在一定程度上加大了申报人、进口商、出口商的数据统计压力。过渡期《实施细则》中要求报告间接排放的目的之一是收集数据，以便在过渡期后进一步规范间接排放的计算方法[11]。

CBAM之所以没有面向所有行业的间接排放征费，是因为欧盟内部的钢铁、铝、氢等行业的用电享有欧盟电价补贴，而且该补贴机制是欧盟内部多方博弈后的结果[12]。与免费配额存在退出机制不同，该补贴目前尚无退坡或取消计划。因此，过渡期收集间接排放信息一方面便于更新间接排放计算方法，另一方面也可以评估钢铁和铝等行业进口产品的碳泄漏的风险是否过高，而进一步考虑电价补贴应在何时退出。

在上述要求的报告内容中，碳排放信息是最为关键、也是最为复杂的。过渡期《实施细则》中的四个附件均与碳排放的核算相关。CBAM碳排放计算方法是基于欧盟碳市场，但进行了一定程度的简化，过渡阶段还额外给予了一定的灵活度：在确保范围和准确性一致的情况下，在2024年12月31日前，可以使用出口国的碳定价机制和强制碳排放核算机制下的方法，或经核查机构认可的设施碳核算方法计算产品的碳排放，但2025年后要全面使用欧盟的碳核算方法[13]，因此有必要了解《实施细则》中对碳排放的计算要求，具体如下。

欧盟碳市场的核算边界是围绕生产设施（installation）^注2 的各生产流程（production process）^注3 计算碳排放，与中国企业碳排放的核算以企业边界或法人边界略有不同，识别与产品相关的“生产流程”是划分核算边界的重要步骤。

CBAM的报告要求是上报设施和产品的碳排放量，CBAM正式法案和过渡期《实施细则》规定了从设施碳排放到产品碳排放的计算方法。产品碳排放在CBAM下定义为“特定隐含碳排放”（specific embedded emissions）^注4，为生产过程的“归因碳排放”（attributed emissions）^注5 与产品产量的比值。另外，欧盟还对产品的前体原料（precursor materials）进行管控，将产品还分为“简单产品”（simple goods），即产品不含受CBAM管控的前体原料或前体原料的隐含排放为零，以及“复杂产品”（complex goods），即包括简单产品和受管控的前体原料。

总结下来，CBAM规定下的“产品特定隐含排放量”计算公式如下：

图4：CBAM产品碳排放定义与计算逻辑 | 图源：WRI

注：设施碳排放里面会有不属于CBAM管控的生产过程

受CBAM影响的企业首先需要列出出口至欧盟的产品、生产过程的原辅料及中间产品，判断哪些属于受CBAM管控。在明确受影响的产品后，将企业生产设施按产品拆分为相应的生产流程，明确生产工艺[14]。最后，根据CBAM过渡期《实施条例》的附录II 第3部分，为各生产流程明确核算的边界，区分哪些需要企业自己进行实际的核算，哪些需要供应商提供数据，或采用欧盟委员会的缺省值。

以出口欧盟的粗钢生产企业为例，外购的原材料有铁矿石、石灰、焦炭、硅铁、镍铁等，生产流程包括烧结、高炉炼铁、转炉炼钢等，其中原材料的镍铁作为受管控的产品，需要供应商提供产品的隐含碳排放。流程中产生的烧结矿和铁水作为前体原料，以及粗钢产品都需要计算隐含碳排放，核算范围参考实施细则附件二 第3部分的3.11和3.13章节的规定。过渡期为简化计算，如果该企业未向外出售相关前体原料，那么可将该产品生产过程与其前体原料生产过程定义为一个“联合生产过程”（joint production process）统一计算[15]。

与产品碳足迹相比，CBAM的核算的边界范围更窄（下图所示），类似碳足迹“从摇篮到大门”的核算边界，产品上游原料开采的下游的使用和终止环节不在CBAM的核算范围内[16]。

图5：对比产品碳足迹和CBAM产品隐含碳的核算范围 | 图源：WRI

Source：欧盟关税与海关总司Guidance Document on CBAM Implementation for Importers of Goods into the EU (https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2023-08/CBAM%20Guidance_EU%20importers_0.pdf)

过渡期《实施细则》沿用了欧盟碳市场的核算方法，有三种方法量化核算直接碳排放[17]：

上述方法中，IPCC排放因子法目前在中国的应用最为广泛，有成熟的核算公式和活动数据，以及排放因子数据库，在CBAM的直接排放核算上行业企业不会面临较大挑战。

对于电力的间接排放计算，《实施细则》的计算原则是产品生产的耗电量乘以电力排放因子，但值得注意的是《实施细则》对电力排放因子的选择提出四种选择或计算的方法，总体上可以分为缺省值法和实际值法。

缺省值法适用于大多数企业外购电的情况，其中有三种数据来源可供选择：

电力排放因子的实际值法适用于有自备电厂和签署了长期购电协议（PPA）的企业，以及与发电源直连的企业。《实施细则》根据发电源是否为热电联产提供了两套计算公式：

报告的评估：欧盟委员会在CBAM报告提交后的三个月内评估报告内容，缺少必填内容的报告将被认定为“不完整”，当报告中的数据信息不符合核算要求或数据信息有误，以及在缺少合理理由时不使用缺省值或方法计算碳排放，将被认定为“不准确”，“不完整”或“不准确”的报告将被要求更正[24]。

未履行报告义务的处罚：申报人未完成更正或未提交报告都将被认为是未履行报告义务，申报人将会面临处罚。过渡期的处罚是对“未报告的碳排放量”（以产品的实际进口数量乘以欧盟委员会提供并公布的过渡期缺省值进行推算）收取10-50欧元/吨CO2e的罚款，具体单价由欧盟各成员国的CBAM执行机构视情节而定，连续两次以上提交不完整或不准备的报告，或未报告时间超过六个月的，将被处以更高的处罚[25]。相比于CBAM实质性实施阶段的处罚条款，即最开始的前三年是40欧元/吨CO2e，之后是100欧元/吨CO2e，过渡期给予了报告主体一定的灵活性，也考虑了未履行报告义务的严重性和持续时间[26]。

出口企业和第三方机构应尽快熟悉CBAM相关要求、建立碳核算能力。尽管需要履行报告义务的是欧盟进口商，但中国出口企业应及时建立自身技术能力，确保提交的数据和信息准确，否则就可能导致欧盟进口商的成本上升，间接影响中国产品的竞争力和贸易额。CBAM的碳排放核算是基于生产流程的，需要企业根据生产流程构建数据的收集机制，包括活动水平数据和排放因子数据，并检验相关数据是否有统计和质控手段。此外，对于企业来说，碳排放的核算是非常专业且技术的问题，可以借助第三方机构的专业力量。

政府可以在技术指导和治理机制两方面帮助企业做好准备：

1）技术方面：CBAM间接排放核算的关键在于确定电力排放因子，中国区域/省级电网排放因子多年未进行官方更新，未有电力中长期合同或绿电交易的统计数据，企业在计算和使用电力排放因子时有诸多不便。政府相关部门可以发布和更新全国、区域/省级电网的排放因子（分为包含和不包含绿色电力环境属性的两套），帮助外向型企业降低出口的成本压力；

2）治理机制方面：政府需要考虑如何加强能源转型与碳减排的市场机制作用。CBAM可以减免产品在出口国的显性减碳成本（如碳价、碳税等），但并不考虑抑制化石能源消费和应用可再生能源带来的隐形减碳成本。中国政策主导的碳减排，以规划的减碳目标为导向，给行业减碳带来了一定的“隐形成本”，目前较低的碳价给人以减碳成本过低错觉，但实际减碳的“隐形成本”较高，例如，企业为达成减碳目标进行的工艺改善、创新研发和技术改进等，而这些支出无法通过碳市场或环境权益市场来体现，过高的“隐形成本”损害了企业竞争力，导致部分企业生产能力转移。因此政府相关部门可以加快能源市场化改革和碳市场行业扩容，充分利用市场的作用将隐形成本转化为显性成本，避免“发展与减碳”在企业微观层面的对立。