最新发布｜《基于气候政策覆盖度看地方政府低碳策略》：城市需要更好的机制支撑气候雄心
城市转型：更好的机制支撑更大的气候雄心
城市是能源相关碳排放的主要贡献者，因此从城市层面出发评估气候政策，对低碳发展至关重要。中国城市正在积极展现低碳发展的决心，迄今为止，几乎所有低碳城市试点都提出在2030年前实现碳达峰。然而已有的国内外研究多采取定量指标评估国家及城市层面的气候行动进展，缺少从定性角度对城市低碳发展和气候政策制定的指导和评价体系。
2023年9月，世界资源研究所（WRI）发布《基于气候政策覆盖度看地方政府低碳策略》工作论文（以下简称《论文》），以城市清洁能源记分牌（ACEEE）为参考，建立评估国内外城市气候政策覆盖度的评估框架，涵盖城市层面的倡议、建筑政策、交通政策、能源和水务公用事业、地方政府运营、绿色金融和废弃物管理等7个领域，共57项指标。《论文》充分考虑了中国城市的气候带分布特征，城市行政级别和数据可得性，选取了12座样本城市，因地制宜提出结论和建议，以期为全球城市带来借鉴和启示。（点击前往WRI官网下载全文）
《基于气候政策覆盖度看地方政府低碳策略》工作论文 | 图源：WRI
因地制宜制定城市政策评估框架
《论文》所采用的城市气候政策评估框架参考了美国“城市清洁能源记分卡”作为识别城市气候政策的关键领域和构建指标体系。在考虑了不同地方政策环境的基础上，本研究拓展了评价范围，旨在提升城市能源效率的同时关注气候减排的目标、实施手段以及保障措施。
《论文》删除了部分仅适用于美国城市的指标，例如在能源和水务公用事业中针对投资者拥有的公用事业（IOUs）的指标。由于暂不评估政策的实施效果，删去了例如”自行车系统的效率和链接度”、”换乘表现”、”电动车充电桩数量”等指标。新增了“废弃物管理”和“绿色金融”两大许多城市正在发力的关键领域。最终采用的评估框架包括7个领域（即“城市层面的倡议”，“建筑”，“交通”，“能源和水务公用事业”，“废弃物管理”，“地方政府运营”和“绿色金融”），21个二级指标，57个三级指标（见图 1）。
图 1 城市气候政策评估框架。图源：WRI
鉴于气候对城市能源结构、效率以及碳排放有诸多影响，本研究在选取样本城市时考虑了中国城市的气候带分布特征和数据可获得性，优先选取温暖带和冷温带城市，以及英语国家城市和行政级别较高城市，确保指标覆盖更为全面，数据收集尽量完善。《论文》共收集不同行政级别95份政策文件，平均每个城市7.9份，涵盖年份为2002-2022，其中三分之二以上的政策为2017年及以后出台。
评估结果：城市需要更好的机制支撑气候雄心
基于对国内外12座样本城市气候政策覆盖度的分析和评估，我们发现：
整体上看，城市的气候雄心领先于国家。
83%的样本城市设立了碳中和目标年份，且目标年份超前于国家目标（见图 2）。超过75%的城市计划在2050年前实现碳中和或净零排放，11座城市设置了可再生能源目标。中国城市虽然没有设置独立的碳中和年份，但是通过减排目标完成国家和省份下达的2060碳中和目标。同时，中国城市也通过限制高排放高能耗的产业项目，开展低碳试点城市、生态城市、海绵城市等项目，推动城市层面的倡议。
图 2 城市和国家碳中和目标年份对比 | 图源：WRI
城市碳中和总体目标清晰，但缺乏细分领域目标。
政策覆盖度高的城市设立了与整体碳中和目标协同的分领域目标，大部分城市还缺乏清晰的分领域目标及策略。以交通领域为例，大部分城市有可持续交通规划，但是，明确提出车辆行驶里程要求或温室气体减排目标的城市相对较少（见图 3）。
图 3 大部分城市有可持续交通规划但缺乏具体减排目标。图源：WRI
城市缺少相关数据和信息公开机制。
例如，目前许多城市没有能源数据实时监测的手段和要求，不利于追踪政策实施的进展（见图 4）。缺少信息公开不利于对责任主体的问责。
图 4 城市仍缺乏能源监测和能源数据公开的要求。图源：WRI
城市的低碳转型缺乏金融支撑体系和人才储备。
城市层面的绿色金融支撑体系还未形成。发达国家撬动了更多的私人资金投入，如伦敦市长于2018年启动的5亿英镑的城市能源效率基金（Mayor of London’s Energy Efficiency Fund, MEEF），以提供新的低碳技术或升级现有的基础设施，投资期为20年，其中近90%的资金来自私营部门。发展中国家的资金缺口仍然很大且缺乏多样的资金来源。大部分城市对低碳转型相关的人才储备和发展缺乏关注（图 5）。
城市自身条件影响其低碳策略的选择。
如人均GDP与政策覆盖全面性有正相关但并不显著。气候带并未造成城市政策的显著差异，但在建筑能效改造、可再生能源方面，热带和冷温带城市比温暖带城市表现更积极。发展中国家的城市比发达国家更关注能效提升以及限制高能耗、高排放发展。
图 5 城市对能力建设和人才储备关注较少。图源：WRI
对此，我们建议城市决策者：
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分部门设立目标及策略：例如在特定的经济部门（如建筑或交通）设立目标。城市政府可以借助研究机构的力量，依据各部门的温室气体排放清单设立分阶段减排目标及路径；
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加强数据和信息公开：地方政府和公共机构优先采取行动并督促责任主体公开数据，能够起表率作用，促进社会整体向绿色低碳转型；
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构建金融支撑体系：促进和引导多样化资金流向气候变化领域，填补资金缺口；
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重视人才储备和发展：重视气候领域人才发展，为城市低碳发展做准备；
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借鉴同类城市先进经验：向经济社会，气候条件类似的城市学习，参考其政策内容和实施案例，提升城市气候雄心。